中华人民共和国民办教育促进法释义
发布日期: 2016-11-29  访问量:

  

按:《民办教育促进法释义》由全国人大常委会法制工作委员会主持组织编辑,张春生主编,法律出版社,200311日第1

 

1.  目录 

2.  第一章 总则 

3.  第二章 设立 

4.  第三章 学校的组织与活动 

5.  第四章 教师与受教育者  

6.  第五章 学校资产与财务管理 

7.  第六章 管理与监督 

8.  第七章 扶持与奖励 

9.  第八章 变更与终止 

10.  第九章 法律责任  

 

第一章 总则

    第一条 为实施科教兴国战略,促进民办教育事业的健康发展,维护民办学校和受教育者的合法权益,根据宪法和教育法制定本法。

    【释义】 本条是关于立法目的和制定根据的规定。

    一、关于本法的立法目的

    立法目的是立法所要实现的目标和立法所要解决的问题。立法目的既是立法的出发点,也是立法的落脚点。法律经过实施,能否实现立法目的,是检验立法是否成功的标准之一。立法目的和立法指导思想有着紧密联系,可以说是一个问题的两个方面,它们对确定立法思路、法律条文的拟定、重要不同意见的处理,具有直接的影响和指导作用。本法根据我国教育发展的现状和民办教育的实际情况,确定了本法的三个立法目的。

    1.实施科教兴国战略。科学技术是人类认识客观规律和应用规律保护和改造客观世界的知识与能力的结晶。在人类发展历史上,社会生产力的每一次飞跃与发展,人类社会的一切文明与进步,都离不开科学的重大发现与技术的重大发明及其广泛应用。科技创新是生产力发展的关键因素。到了近现代,科学技术发展愈加迅猛,应用更加广泛,与经济社会发展的结合愈加紧密,对经济和人类社会发展的影响愈加巨大,科学技术已成为生产力中最活跃的因素,成为“第一生产力”,成为推动人类先进文化发展的重要因素,成为人类文明进步的原动力。因此,国家把科教兴国作为实现我国生产力快速健康可持续发展和社会全面进步的战略性措施确定下来。制定《民办教育促进法》,就是要调动社会各方面办学的积极性,增加全社会的教育投入和教育供给方式的多样性和选择性,满足人民群众受教育的需要,扩大教育规模,培养大批国家需要的各类人才,提高全体公民的素质。民办教育是实施科教兴国战略的一项重要基础性工作。

    2.促进民办教育事业的健康发展。改革开放以来,民办教育有了较大发展,办学形式多样,教育质量逐步提高,办学条件不断改善,积累了不少好的经验,形成了一批办得好、质量高、有特色的民办学校,民办教育已具有一定的规模。据2000年统计,全国民办教育机构有6万多所,在校学生1千多万人,其中民办幼儿园4. 4万所,占全国幼儿园总数的25%;民办小学4300多所,占全国小学总数的0.78%、在校生总数的1%;民办普通中学3316所,占全国同类中学数的4.3%、在校学生数的2%;民办职业中学999所,占全国职业中学总数的11.3%、在校生总数的6.03%;经教育部批准的、具有独立颁发学历文凭的民办高等学校37(2001年已增加到89);民办非学历高等教育机构1280多所;职业技能培训机构1.5万多所,培训和在校人数330多万人次。但是,民办教育的发展也存在不少问题和困难:民办教育的地位和作用还没有得到应有的重视,扶持民办教育的措施不够有力;有的举办者的办学指导思想存在偏差,没有把培养人才放在首位,实践中甚至出现个别举办者携款潜逃的现象;有的民办学校产权不清,管理不规范,办学条件较差,教师队伍不够稳定,教育教学质量有待进一步提高等。因此需要用法律来规范和促进民办教育的健康发展。

    3.维护民办学校和受教育者的合法权益。实践中侵犯民办学校合法权益的现象很多,如向民办学校滥收费、滥摊派,侵占和平调民办学校的资产等。侵犯民办学校受教育者合法权益的现象,则来自两个方面,一方面是民办学校自身,有的民办学校滥收费、高收费,但教学质量却不能保证;另一方面是来自于社会,民办学校的学生在社会优待和就业等方面受到不公平待遇。因此,要立法肯定其法律地位,保护其合法权益。本法规定了民办学校的设立、民办学校的组织和活动、民办学校教师和受教育者的权利和义务、学校资产与财务管理、扶持与奖励等内容,对于维护民办学校和受教育者的合法权益具有重要意义。

    二、关于本法的立法依据

    本法的立法依据有两个:一是《宪法》。《宪法》是国家的根本大法,具有最高的法律效力,一切法律、行政法规都不得同《宪法》相抵触。《宪法》是民主制度的法律化,规定国家政治生活和社会生活中的最重要的问题。我国现行《宪法》制定颁布于198212月,是建国以来最好的一部《宪法》。《宪法》颁布以来,全国人大根据改革开放和社会主义现代化建设的需要,对《宪法》的个别条文先后进行了三次修改,使《宪法》进一步适应实际情况。依法治国,建设社会主义法治国家,是建设中国特色社会主义的重要组成部分。依法治国,其基础是依宪治国。依宪治国,就要树立宪法权威,以《宪法》为根本的活动准绳。《宪法》规定,全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以《宪法》为根本的活动准则,并且负有维护《宪法》尊严、保证《宪法》实施的职责。一切违反《宪法》和法律的行为,必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。立法是社会主义法制建设的一项基础性工作,是依法治国的重要前提,因此必须严格依据《宪法》开展立法。《宪法》第19条第4款规定,“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。”这是制定本法的一项直接宪法依据。

    二是《教育法》。 《教育法》是教育方面的基本法,于1995年由八届全国人大三次会议通过。它规定,在中华人民共和国境内的各级各类教育,适用本法,并对教育的指导思想、教育活动应遵循的基本原则、教育的培养目的以及国家的教育基本制度、学校和其他教育机构、教育者和受教育者的权利和义务等做了比较全面的规定。《民办教育促进法》作为教育法律体系中的子法,要以《教育法》为根据,根据中国国情,对民办教育中的各类特殊性问题作进一步的规定。

   

    第二条 国家机构以外的社会组织或者个人,利用非国家财政性经费,面向社会举办学校及其他教育机构的活动,适用本法。本法未作规定的,依照教育法和其他有关法律执行。

    【释义】 本条是关于本法调整范围的规定。

    一、关于调整范围

    1.什么是民办学校。学校是培养人才,传授知识的地方。从培养人才的层次上,可分为小学、中学、高等学校;从是否直接培养职业技能来看,可分为普通学校和职业学校;从组织形式来看,可以分为学校和其他教育机构,如培训中心、培训部等。民办学校和非民办学校则是从办学主体上来区分的。本法调整和规范的对象是民办学校。对于民办学校的界定,本条采用了“非”的定义方法:第一,举办人不是国家机构。根据《宪法》和有关法律,国家机构包括国家权力机关--人民代表大会及其常委会;国家行政机关(人民政府)及其所属各工作部门;国家军事机关及其所属部门;国家审判机关和国家检察机关。凡是它们举办的各类学校及其他教育机构,如各种培训中心、干部管理学院(校)等都不属于本法的调整范围。第二,资金来源于非国家财政性经费。所谓“财政性经费”,即纳入国家财政管理的各种经费和资金。从我国现行财政管理办法来看,财政性经费包括两部分,一部分是预算内资金,还有一部分是预算外资金。利用非国家财政性经费是界定民办学校的标准之一。第三,面向社会举办学校,也就是面向社会招收学生和学员,服务于不特定的群体和公民个人,而不是只招收某个团体、企业、行业、系统和特定群体的人为学生或学员。凡是符合上述三个标准的,属于民办学校。

    从现实情况来看,民办学校的举办者主要有:公民个人、私营企业和个体工商户、集体经济组织、国有企业、事业单位和社会团体等。从资金来源渠道来看,有个人自筹资金、个人智力投入(无资金投入)、个人和企业的投资、集资或入股以及捐资等。对于一个特定的民办学校来说,资金来源并不完全是单一的,可以是个人、集体、企业资金的混合。同时,非财政性经费并不排除国有资产的注入。本法第45条明确规定,县级以上人民政府可以采取经费资助,出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持。“民办公助”类学校适用本法。

    2.经营性民办学校不属于本法的调整对象。民办学校按办学性质划分,可以分为营利和非营利两类。原则上说,本法调整的对象为基本公益性的民办学校。对于公益性、非营利性,法律上的界定有三个标准:一是出资人不因出资而对出资建立的公益性组织享有所有权;二是不得以营利为目的,不得对公益性组织的盈余进行个人分配;三是在公益性组织终止时,对于公益性组织清偿债务后的剩余财产,原出资人不得收回,必须继续用于公益事业。就产权而言,本法规定,民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累,享有法人财产权,并未明确与原出资人的关系;就盈余分配而言,本法规定民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后,出资人可以从办学结余中取得合理回报。也就是出资人可以进行有限的分配。就清偿债务后的剩余财产处理而言,本法规定依照有关的法律、行政法规的规定处理。也就是对于捐资办学的,由审批机关继续用于民办教育事业;对于非捐资办学的,可以返还出资人出资。因此,根据上述分析,本法调整的是公益性或基本公益性的民办学校。对于纯营利性的民办培训机构,则不在本法的调整范围之列。附则第66条规定,在工商行政管理部门登记注册的经营性民办培训机构的管理办法,由国务院另行规定。

    3.本法调整范围的其他排除。民办学校的办学主体,按有无境外因素,还可以分为国内举办者和国内境外合作举办者。对于境外的组织和个人在中国境内与中国的组织和个人合作举办的民办学校,也不在本法的调整之列,由国务院另外规定。

    根据本法对民办学校的界定,国有企业事业组织、工会组织、妇联组织、共青团组织利用国家财政性经费举办的教育机构,其经费来源于国家财政拨款,不适用本法;农村乡镇政府、村民委员会自己筹集资金举办的幼儿园、中小学和农民文化技术学校,由于这些学校的办学资金也纳入了当地县乡财政的管理,因此也不属于本法的调整范围,仍然按公办学校进行管理。在实践中,有一些公办的小学、中学和大学,利用自筹资金或者是利用现有的资源,包括品牌资源、校产、教师等,举办另外的学校,也就是所谓的“二级学院”或翻牌学校。这类学校不适用本法。因为这类学校实质上是利用国有资产在办学,并未把社会资本吸收到教育领域,并且容易导致国有资产的流失,这类学校也急需规范和整顿。

    二、本法与其他相关教育法律的关系

    民办教育包括了学前教育、义务教育、中等教育和高等教育等多种形式。民办教育与一般教育相比,既有共性,也有其自身的特殊性,其特殊性主要源于其办学主体的特殊性。民办教育立法所要解决的是特殊性问题,而不是教育中的一般性问题。从立法资源的使用来看,它不可能、也不必要重复普通教育的有关规定,只需对民办学校的特殊性问题作出规定,如设立、变更和终止,组织结构,财务管理,扶持与鼓励以及监督管理等作出规定。因此,本法规定,本法未作规定的,依照《教育法》和其他有关教育法律执行。我国教育立法采用的是以《教育法》为基础,按教育形式立法,如《义务教育法》、《高等教育法》、《职业教育法》等。《教育法》和其他有关教育的法律关于教育活动的原则、教育者和受教育者的权利和义务、各类教育的基本制度和要求等都适用于民办学校。如民办职业学校,适用《职业教育法》的有关规定;民办高等学校,适用《高等教育法》的有关规定。需要明确的是,在教育法律体系中,《民办教育促进法》是特殊法,其他法律是一般法律,《民办教育促进法》与其他有关法律的规定不一致的,适用《民办教育促进法》。

   

    第三条 民办教育事业属于公益性事业,是社会主义教育事业的组成部分。

    国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针。

    各级人民政府应当将民办教育事业纳入国民经济和社会发展规划。

    【释义】 本条是关于民办教育事业的性质、方针和发展规划的规定。

    一、关于民办教育的性质

    民办教育事业是社会主义教育事业的组成部分。教育是社会主义现代化建设的基础,担负着培养德、智、体等方面全面发展的社会主义事业的建设者和接班人的重任,在国家和社会的发展中具有重要地位和作用。在经济领域,经过多年的改革、探索和实践,解放思想,正确肯定了私营经济的地位,认定它是我国社会主义市场经济的重要组成部分,在社会主义初级阶段,国家实行以公有制经济为主体的多种经济成分共同发展的基本经济制度。同样,在教育领域里,我们摆脱了关于民办教育是姓 “资”还是姓 “社”的争论,肯定了民办教育是社会主义教育事业的组成部分。我国的基本国情是“穷国办大教育”,国家财力有限,而受教育的人口众多,教育供给与需求的矛盾突出。发展教育事业不能单纯依靠政府加大投入,还要充分调动和发挥社会各方面的办学积极性。教育改革与发展的实践表明:在我国,不论是贫困地区还是发达地区,单一的公办学校并不能完全满足社会的需求。近年来,民办教育的兴起与发展,客观上从不同层面弥补了公办学校的不足,扩大了教育规模,加快了教育事业的发展。将民办教育定位于社会主义教育事业的组成部分,表明国家将长期实行公办与民办并举发展教育事业的政策。

    教育事业是社会公益性事业的组成部分。公益事业通常是指有关公共利益的事业,其受益人或者服务对象是不特定的群体和个人,即受益人不是某个特定的个人,也不是某个特定的团体。我国《捐赠法》规定,公益事业是指非营利的下列事项:(一)救助灾害、救济贫困、扶助残疾人等困难的社会群体和个人的活动;(二)教育、科学、文化、卫生、体育事业;(三)环境保护、社会公共设施建设;(四)促进社会发展和进步的其他社会公共和福利事业。教育事业是其中的一个重要组成部分,民办教育事业作为社会主义教育事业的一个组成部分,属于公益性事业。公益性事业与公益性组织既有联系,又有区别。通常来说,在公益事业领域从事活动的组织,要求其坚持公益性原则,不得以营利为目的;但这也并不等于说在公益事业领域里活动的组织,就是公益性组织,它还必须以非营利为前提,需要根据该组织的章程来确定。因为从事上述领域的某些活动,可以是公益性组织,也可以是营利性组织。如在卫生领域里,我国将卫生医疗机构分为营利性和非营利性两类机构,并根据两类不同医疗机构的性质,给予不同的政策。民办教育属于公益事业,要求民办学校和其他民办教育机构坚持公益性原则,按照公益事业的原则来开展活动,但也不能就此认定所有的民办学校和其他民办教育机构自然就是公益性组织,它还应当符合公益性组织的标准。

    二、关于民办教育的发展方针

    早在1993213日国务院发布的《中国教育改革和发展纲要》中规定,“国家对社会团体和公民个人依法办学,采取积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理的方针”,首次确定了国家对社会力量办学实行的十六字方针。后来国务院制定颁布的《社会力量办学条例》,将这一方针用行政法规的形式肯定下来,这次又通过法律的形式肯定了这一方针。这体现了国家对民办教育的一贯政策。这一方针既是国家对民办教育的政策,也是制定本法的一个重要指导思想和原则,本法全篇都贯彻和体现了这一方针。本法开宗明义,名称上凸显鼓励和支持,称《民办教育促进法》,我国现行的《义务教育法》、《职业教育法》、《高等教育法》等重要的教育法律,都没有“促进”二字,在民办教育立法的名称中加上“促进”,就是鼓励和支持方针的一种宣示。本法还专章规定了扶持和奖励措施,对民办学校的税收优惠、用地优惠、合理回报以及国家的支持等作了具体规定,这必将极大地促进民办教育的发展。对民办学校实行鼓励和支持,一方面是民办教育在整个教育事业中所占的比例仍然偏小,同世界上一些教育发达国家私立教育所占比重相比有很大差距,如美国、英国等国,私立教育占有半壁江山,需要国家的支持和扶持;另一方面民办教育发挥了不可替代的作用,因此,要采取措施促进。同时,为了保证民办教育健康发展,还必须正确引导,依法管理。本法规定民办学校要遵守法律、法规,贯彻国家的教育方针,保证教育质量,致力于培养社会主义建设事业的各类人才,规定了民办学校的各种活动规范和原则,有利于正确引导和依法管理民办学校。

    三、关于民办教育的发展规划

    国民经济和社会发展规划是国家对未来时期国民经济和社会发展所作的部署和安排。它的对象一般是全国的国民经济和社会发展,也可以是一个地区的国民经济和社会发展,按时间长短,分为长期、中期和短期三种,是经济和社会发展的重要依据。教育是经济和社会发展的基础性事业,应当纳入规划。民办教育作为整个教育事业的组成部分,纳入国民经济和社会发展规划,有利于推动民办教育的有序发展。各级人民政府应当将民办教育事业纳入国民经济和社会发展规划,担负起领导和规划的责任。要根据本地区经济和社会发展的需要,统筹规划民办教育和政府办学,引导民办教育和政府办学协调发展。

   

    第四条 民办学校应当遵守法律、法规,贯彻国家的教育方针,保证教育质量,致力于培养社会主义建设事业的各类人才。

    民办学校应当贯彻教育与宗教相分离的原则。任何组织和个人不得利用宗教进行妨碍国家教育制度的活动。

    【释义】 本条是关于民办学校活动原则的规定。

    一、民办学校应当遵守法律、法规

    民办学校开展办学活动,应当遵守法律、法规。法律是由国家制定或者认可,通过规定权利义务调整社会关系,并由国家强制力保证执行的行为规范。在我国,法律是指全国人大及其常委会按照法定程序制定的规范性文件。法规包括行政法规和地方性法规,行政法规是国务院根据《宪法》和法律,按照法定程序制定的规范性文件,在全国范围内有效;地方性法规是省、自治区、直辖市、省会所在地的市、经国务院批准的较大的市的人大及其常委会在法定权限范围内,依照法定程序制定的规范性文件,在本行政区域的范围内有效。我国《宪法》规定,国家实行依法治国,建设社会主义法治国家。在一个法治社会里,法律具有重要的感召力,它对规范人们的行为,解决各种争议,预防各种失误,具有十分重要的作用。民办学校作为教育人、培养人的教育机构,遵守法律、法规是其实现办学宗旨,取得办学成功的基本条件。遵守法律、法规包括三个层次:一是民办学校作为一个社会组织,要遵守适用于所有社会组织的法律、法规,如民事、刑事、经济和行政等方面的法律;二是遵守专门适用于所有教育机构的教育法律、法规,如《教育法》、《义务教育法》、《高等教育法》、《职业教育法》、《教师法》等;三是遵守专门就民办教育所制定的法律、法规。

    二、民办学校应当贯彻国家的教育方针

    教育方针反映和体现教育发展规律,也是教育发展的根本指向。《教育法》规定:“教育必须为社会主义现代化建设服务,必须与生产劳动相结合,培养德、智、体等方面全面发展的社会主义事业的建设者和接班人。”民办学校应当和公办学校一样,贯彻国家的教育方针。民办学校贯彻国家的教育方针,其要求包括以下两个方面:一是要保证教育质量,把培养合格人才放在首位。民办学校要执行国家教育教学标准,努力改善办学条件,采取措施,保证教育活动和所培养的人才达到国家规定的要求。对于尚无国家教育教学标准的非学历教育,则应达到教育机构招生简章或广告中承诺的教育教学标准。二是不得片面追求办学利润,本法在立法过程中,对民办学校出资人是否可以取得回报,是否应当规定民办学校不得以营利为目的,意见分歧。为统一立法认识,本法作了如下处理:一方面没有规定“不得以营利为目的举办民办学校”,也就是没有完全禁止出资人对民办学校的盈余进行分配,并且作为奖励措施肯定了出资人可以从办学结余中取得合理回报;另一方面从正面规定民办学校要致力于培养各类人才,也就是说合理回报的取得,要服从和服务于人才的培养。因此,民办学校绝不能像商业企业一样,以追求利润为目标。必须端正办学指导思想,以培养人才为首要目标,正确处理好培养人才与获取合理回报之间的关系。取得合理回报必须服从于教育教学质量,合理回报只能是教育教学活动的自然结余,绝不可人为地降低教学标准,减少教学课时和环节来追求赢利。

    三、民办学校应当贯彻教育与宗教相分离的原则

    我国《教育法》规定,“教育活动必须符合国家和社会公共利益”。“国家实行教育与宗教相分离。任何组织和个人不得利用宗教进行妨碍国家教育制度的活动”。本法重申了这一规定。这一原则的内容包括任何组织和个人都不得在民办学校内进行宗教活动;不得开设宣传宗教的课程或向学生灌输宗教教义;不得干扰、阻挠学校向学生进行思想品德教育和传播科学文化知识;不得强迫诱使学生信仰宗教,更不得在学校内从事任何发展教徒的活动等。正确理解本条规定,有以下几个问题需要分清:第一,要把国民教育和宗教学校相区分,本法所指的民办学校是指国民教育领域内的各级各类学校,也就是面向社会招生、培养人才的各级各类学校,不包括培养特定宗教神职专门人员的宗教学校。我国现行的宗教学院包括神学院、佛学院、经学院、道学院等,由宗教组织举办,报国家宗教事务行政主管机关批准,并接受其监督和管理。第二,要把宗教团体和人士捐资办学和助学与利用宗教妨碍教育相区分,前者只是提供资金,按照法律规定支持和促进国民教育,不影响教学内容和办学指导思想。第三,要把个别地方因教育条件所限,少数学校借用寺庙作为办学场所,少数学生在寺庙内学习文化知识与在民办学校内进行宗教活动区分开来。

   

    第五条 民办学校与公办学校具有同等的法律地位,国家保障民办学校的办学自主权。

    国家保障民办学校举办者、校长、教职工和受教育者的合法权益。

    【释义】 本条是关于民办学校法律地位的规定。

    一、民办学校和公办学校具有同等的法律地位

    民办学校是国家教育体系中的有机组成部分,与公办学校具有同等的法律地位。具体表现:一是享有和公办学校同等的权利。《教育法》规定,学校及其他教育机构享有按照章程自主管理;组织实施教育教学活动;招收学生或者其他受教育者;对受教育者进行学籍管理,实施奖励或者处分;对受教育者颁发相应的学业证书;聘任教师及其他职工,实施奖励或者处分;管理、使用本单位的设施和经费;拒绝任何组织和个人对教育教学活动的非法干涉等权利。民办学校同样享有上述权利,不因“姓民”而减少法定权利。二是履行和公办学校同等的法律义务。《教育法》规定,学校及其他教育机构应当履行遵守法律、法规;贯彻国家的教育方针,执行国家教育教学标准,保证教育教学质量;维护受教育者、教师及其他职工的合法权益;以适当方式为受教育者及其监护人了解受教育者的学业成绩及其他有关的情况提供便利;遵照国家有关规定收取费用并公开收费项目;依法接受监督等义务。上述义务适用于民办学校,同样适用于公办学校,民办学校不因“姓民”而增加义务。三是出资人不获取回报的民办学校享受同公办学校同等的税收优惠政策。民办学校承担义务教育任务的,人民政府应当按照委托协议拨付相应的教育经费。四是民办学校对招收的学生,根据其类别、修业年限、学业成绩,可以根据国家有关规定发给学历证书、结业证书或者培训合格证书。证书受国家承认和保护。

    教育行政主管部门和有关管理部门,要一视同仁地对待公办学校和民办学校,不得给予民办学校歧视性待遇,在业务指导、教学科研活动、教师管理、表彰奖励等方面,都应当同等对待。

    二、国家保障民办学校的办学自主权

    国家保障民办学校的办学自主权。根据本法,理事会、董事会是民办学校的决策机构,行使的职权包括:聘任和解聘校长;修改学校章程和制定学校的规章制度;制定发展规划,批准年度工作计划;筹集办学经费,审核预算、决算;决定教职工的编制定额和工资标准;决定学校的分立、合并、终止;决定学校的其他重大事项。这些都属于民办学校办学自主权范围内的事项,任何组织和个人都不得干预民办学校的合法的正常的办学活动。

    三、国家保障民办学校举办者、校长、教职工和受教育者的合法权益 

    任何组织和个人不得侵占民办学校的资产;任何组织和个人不得违反法律、法规向民办学校收取任何费用。民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后,出资人可以从办学结余中取得合理回报。民办学校校长负责学校的教育教学和行政管理工作,执行学校决策机构的决定;实施发展规划,拟定年度工作计划、财务预算和学校规章制度;聘任和解聘学校工作人员,实施奖惩;组织教育教学、科学研究活动,保证教育教学质量;负责学校日常管理工作等。民办学校的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育者具有同等的法律地位。教职工在业务培训、职务聘任、教龄和工龄计算、表彰奖励、社会活动等方面依法享有与公办学校教职工同等权利;受教育者在升学、就业、社会优待以及参加先进评选等方面享有与同级同类公办学校的受教育者同等权利。国家保障民办学校举办者、校长、教职工和受教育者的这些合法权益。

   

    第六条 国家鼓励捐资办学。

    国家对为发展民办教育事业做出突出贡献的组织和个人,给予奖励和表彰。

    【释义】 本条是关于鼓励和奖励的规定。

    一、国家鼓励捐资办学

    对法律调整的对象,根据不同的情况和要求,按照一定的标准加以分类,然后在立法上进行分类规范和指导,这是一项重要的立法技术。对于民办学校的鼓励政策,本法体现了分类指导的原则。我国现行的民办学校,大体有三类:一是捐资举办的民办学校,捐资人不要求任何物质利益上的回报,也不对民办学校主张产权,属于完全的公益性组织;二是基本公益性的学校,出资人要求合理回报和投入部分的产权,但办学积累属于学校;三是营利性的民办教育机构,在工商行政管理部门登记注册,按照企业模式运作,出资人享有完全产权。对于这三类民办学校,本法规定有不同的政策。对于第一类学校,积极鼓励和支持,给予和公办学校完全一样的各种优惠待遇;对于第二类学校,给予支持,税收优惠的力度要小于第一类学校;对于第三类学校,给予肯定,允许开办这类学校,但要和其他工商企业一样,照章纳税。本条第1款规定的国家鼓励捐资办学,就是上述政策的一个重要体现。在本法制定过程中,有的同志反对这一规定,认为现在捐资办学很少,现实生活中大部分是投资办学,应当规定鼓励投资办学。这样的观点是值得商榷的,因为它没有体现法律的正确导向。法律除了具有规范的功能外,还有引导的功能。法律鼓励什么,允许什么和禁止什么,在价值导向上一定要清楚。否则就会给社会发出错误的信号,引起价值评价标准上的混乱,不利于规范行为和统一认识。捐资办学是一种高尚的义举,是社会主义高尚道德的体现,这也正是我国社会需要鼓励和弘扬的精神。如果法律规定鼓励投资办学或者把投资办学和捐资办学同等对待,对捐资办学者就是不公平的,势必会影响其办学积极性,也难以引导其他的人加入到捐资办学的行列之中。正是因为现在这样做的人还很少,积极鼓励和大力支持才显得尤为必要。

    在立法过程中,还有的同志认为,我国的《公益事业捐赠法》对捐资办学已有规定,本法不必再规定鼓励捐资办学。这样的理解是不对的。《捐赠法》规范的是捐赠和受赠行为,其优惠待遇给予的对象是捐赠人;而民办教育立法则进一步,要规范捐赠所设立的学校,规定鼓励捐资办学的目的在于给予捐赠所设立的学校享有更大的优惠,因此,两者优惠的对象是不同的。

    捐赠是一项利国利民的公益活动,是公益事业发展的物质基础。扶贫济困、乐善好施,一方有难、八方支援,是中华民族的传统美德。对于捐赠行为,国家一贯予以鼓励和支持。《捐赠法》规定,国家鼓励自然人、法人或者其他组织对公益事业进行捐赠。自然人、法人或者其他组织可以选择符合其捐赠意愿的公益性社会团体和公益性非营利的事业单位进行捐赠。捐赠人依法享有税收方面的优惠;对于捐赠的工程项目,人民政府给予优待等。这些规定既适用于对民办学校的捐赠,也适用于捐赠举办学校。

    二、对发展民办教育事业作出贡献的组织和个人给予奖励

    法律引导作用的一个重要方面,就是通过奖励,引导个人和组织按照法律规范去行为。它与处罚手段的运用,正好相反。奖励是对体现法律规范要求的行为的鼓励,处罚则是对违反法律最低标准的一种制裁。两者在法律中往往交替使用。奖励手段的正确运用,对于提高法律实施的效果,减少制裁的负面作用具有重要意义。同样,鼓励和支持民办教育,表彰在民办教育中做出贡献的组织和个人的功绩,对于调动广大举办者和教师及其他教育工作者做好本职工作,促进民办教育事业的发展具有重要作用。因此,国家对为发展民办教育事业做出突出贡献的组织和个人,给予各种奖励和表彰。突出贡献主要包括:举办教育机构、教育教学管理和实践、教育改革和科研、培养人才、教育机构建设、捐资助学等。其对象主要是三类:一是在民办学校的创建、管理和教育教学中做出突出贡献的管理者和教师;二是在指导、监管民办学校办学中和在民办教育研究中作出突出贡献的管理人员和研究人员;三是捐赠创办民办学校的社会组织和个人。奖励和表彰通常由县级以上各级人民政府及其有关主管部门负责实施,可以设立专项资金,用于奖励和表彰。对教职工的表彰奖励形式,适用公办学校的有关规定。1993年国家教委颁布的《优秀教师和教育工作者奖励暂行规定》中规定,国务院教育行政部门会同人事部门对长期从事教育、教学和管理、服务工作并取得显著成绩的教师和教育工作者,分别授予“全国优秀教师”、“全国优秀教育工作者”称号的,颁发相应的奖章和证书。对获得“全国教育系统劳动模范”称号的,颁发相应的奖章和证书,并同时颁发“人民教师”奖章和证书。对于获得各种荣誉称号的教师和教育工作者给予相应的物质奖励。1994年国务院发布的《教学成果奖励条例》规定,教学成果奖励分为国家级和省(部)级。国家级教学成果奖每4年评选一次,分为一、二、三等奖,对获奖的组织或者个人授予相应的证书、奖章和奖金。

   

    第七条 国务院教育行政部门负责全国民办教育工作的统筹规划、综合协调和宏观管理。

    国务院劳动和社会保障行政部门及其他有关部门在国务院规定的职责范围内分别负责有关的民办教育工作。

    【释义】 本条是关于全国民办教育管理体制的规定。

    一、国家教育行政部门是民办教育工作的主管机关

    教育是发展科学技术和培养人才的基础,在现代化建设中具有先导性、全局性作用。它涉及面广,各行各业各部门都存在一个教育问题,特别是现代教育已从阶段教育转向终身教育,因此,教育不仅仅与教育机关有关,而且与其他行政主管部门也有关。为了明确管理体制,提高行政管理效率,避免职能交叉和重复,本法根据《教育法》关于“教育行政部门主管全国教育工作,统筹规划、协调管理全国的教育事业”的规定,充分考虑现实情况,确定了主管与分管相结合的管理体制。国家教育行政部门,即教育部,主管全国的民办教育工作,负责进行统筹规划、综合协调和宏观管理。统筹规划就是对民办教育事业的发展要有一个全盘的计划和安排,主要内容包括民办教育的发展规模、层次结构、各层次间的比例、专业布局、重点发展方向等。综合协调就是在政府的统筹下,广泛动员和依靠各种社会力量兴办教育。民办教育办学主体的多样性,客观上要求教育行政部门在发展方针、政策措施和发展模式等方面进行综合协调,使各方面配合得当,形成合力。从实践上来说,首先是政策上的协调,使各有关方面的政策一致,以利于民办教育的发展。其次是使各有关部门的工作相互配合。宏观管理就是要管好大政方针,拟定政策法规,监督贯彻落实。具体来说,上述职责表现在以下几个方面:研究制定全国民办教育的总体发展战略、工作方针、政策、重要规章制度并监督执行;研究制订全国民办教育事业的发展规划,拟订发展重点、规模、速度和步骤,指导协调有关教育规划、计划的实施;综合协调管理民办的各级各类教育;统筹规划、协调指导民办教育体制的改革,指导教育机构内部管理体制的建设;统筹规划并指导民办学校的教师工作;指导民办学校的思想政治工作、德育工作、体育卫生与美育工作、国防教育工作等。

    二、国务院有关部门在规定的职责范围内负责有关的民办教育工作  为了明确国务院各工作部门的职责,国务院以“三定方案”的形式,即定机构、定人员和定职责,对国务院各工作部门的职责作了划分。这里的 “规定的职责范围”就是国务院各部门“三定方案”所确定的职责权限范围。民办学校按照培养对象和教学内容,大体有两类:一类是实施学历教育的,如民办小学、中学和高等学校,主要由教育行政部门主管;还有一类是实施职业技能培训的,如民办的职业技能培训中心、美容美发学校、电脑培训、会计学校等,主要由劳动和社会保障部门分管。有的民办职业技能学校还有相应的业务主管部门,如驾驶学校,主要由公安机关主管。除了业务主管部门外,还有登记主管部门。公益性和基本公益性学校一般在民政部门进行登记,民政部门按民办非企业单位进行登记管理;经营性民办学校在工商行政管理部门登记,工商行政管理部门按企业法人进行登记管理。另外,计划、财政、税务、人事、土地和建设等部门对民办教育工作也有着重要的影响。上述各有关部门应当按照法律、法规的规定,相互配合,相互支持,在各自的职责范围内做好有关的民办教育工作,支持民办教育的发展。长期以来,在行政管理权限的划分上,有些部门存在着“有利就争,有责就推”的现象,这是不符合我国行政管理机关的性质和目的的。就民办学校的管理而言,目前还存在民办学校具体到哪个部门去登记;如何划清教育行政机关和行业主管部门对民办职业教育机构的管理权限;对于已取得办学许可证的申请人,如何提供便捷的登记服务,而不是重新设置审查程序等问题。行政管理机关应当树立服务意识,努力为相对人提供高效、快捷的服务,力求避免推诿、争执,为民办教育的发展创造良好的环境。

   

    第八条 县级以上地方各级人民政府教育行政部门主管本行政区域内的民办教育工作。

    县级以上地方各级人民政府劳动和社会保障行政部门及其他有关部门在各自的职责范围内,分别负责有关的民办教育工作。

    【释义】 本条是关于民办教育地方管理体制的规定。

    一、地方教育行政部门是本地区的民办教育工作的主管机关

    这里涉及中央和地方在教育领域的事权划分。我国是一个单一制国家,中央统一领导地方。同时,我国地域辽阔,人口众多,各地政治经济文化发展不平衡,要保持国家的快速和稳定的发展,必须使国家的法律和政策符合各地的具体情况,赋予地方相当的自主权。因此,在中央与地方的权限划分上,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的积极性和主动性的原则。县级以上地方各级人民政府负责执行本行政区域的国民经济和社会发展计划、预算,管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作。就教育而言,中央和地方各级人民政府根据分级管理、分工负责的原则,领导和管理教育工作。中等及中等以下教育在国务院领导下,由地方人民政府管理。高等教育由国务院和省、自治区、直辖市人民政府管理。按照这样一个分工,地方人民政府在教育管理和发展上担负着十分重要的职责。地方人民政府要切实加强领导,统筹协调,增加对教育的投入,解决教育发展所面临的困难和问题,促进科教兴国战略的实施。县级以上地方各级人民政府教育厅局,是本级人民政府的教育主管机关,具体承担本级人民政府的教育管理职能,其中包括有关的民办教育工作。

    二、县级以上地方各级人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的民办教育工作  关于县级以上地方人民政府教育行政主管部门、劳动和社会保障行政主管部门以及其他有关部门在地方民办教育管理工作中的分工,与其中央部门的职责分工基本相同,但侧重于具体事务的管理和监督。关于审批权限的分工,本法明确规定,举办实施学历教育、学前教育、自学考试助学及其他文化教育的民办学校,由县级以上人民政府教育行政部门按照国家规定的权限审批;举办实施以职业技能为主的职业资格培训、职业技能培训的民办学校,由县级以上人民政府劳动和社会保障行政部门按照国家规定的权限审批,并抄送同级教育行政部门备案。这有利于各主管部门依法履行职责,提高办事效率。

 

第二章 设立

    第九条 举办民办学校的社会组织,应当具有法人资格。

    举办民办学校的公民个人,应当具有政治权利和完全民事行为能力。

    民办学校应当具备法人条件。

    【释义】 本条是关于举办民办学校资格的规定。

    一、社会组织举办者应当具有法人资格

    我国现行的民办学校举办者,大体是两类:一类是各种社会组织;二是公民个人。对此,分别规定了不同的资格条件。就社会组织而言,应当具有法人资格,也就是只有法人才有资格举办民办学校,没有法人资格的组织不能举办民办学校。法人具有民事权利能力和民事行为能力,依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。按照我国《民法通则》的规定,我国的法人分为四种:企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人。法人资格的取得,分为两种情况,一种是经登记取得,如企业法人,经工商管理机关登记取得法人资格;一些非营利组织,经民政部门登记取得法人资格。另一种是从批准成立之日起即取得法人资格,不需办理登记手续。如有独立经费的机关从成立之日起,具有法人资格。具备法人条件的事业单位、社会团体,依法不需要办理法人登记的,从成立之日起,具有法人资格。随着改革开放的发展,我国社会生活中出现了一些新的法人类型,如以捐赠财产设立的基金会、慈善机构等公益性组织,还有各种非营利组织,不同于传统的社团法人或事业法人,它们通常经登记取得法人资格。近年来,国家加强了对法人的登记管理工作,国务院先后制定公布了《企业法人登记管理条例》、《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《事业单位登记管理暂行条例》等,法人登记工作逐步走上规范化、法制化的轨道。从法人登记机关来看,主要是三个:工商行政管理机关、民政主管机关和机构编制管理机关,它们分别依照有关的法律和行政法规办理登记手续。对于举办民办学校的社会组织,只要求其具有法人资格,并没有将其限定在那一类法人上。也就是说,无论是营利法人,还是非营利法人,无论是社团法人,还是事业法人,都可以独立创办民办学校。但有一个例外,即国家机关法人不能举办民办学校,民办学校的办学主体不包括国家机关。这里也未对法人的资质条件作出限定,如需要多大的规模、有多大的投资融资能力等,对社会组织举办者设置的门槛是比较适中的,这有利于吸引规模不等的法人组织参与到民办教育事业中来。

    二、个人举办者应当具有政治权利和完全民事行为能力

    政治权利是指公民依法享有的参与国家政治生活、管理国家以及在政治上表达个人见解和意愿的权利和自由,是公民基本权利的重要组成部分,集中体现了公民在国家中的政治法律地位。主要包括选举权、被选举权,言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由,参加管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务,监督国家机关及其工作人员等权利。

    我国《宪法》规定,中华人民共和国年满18周岁的公民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,都有选举权和被选权;但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。根据我国《刑法》规定,剥夺政治权利是剥夺下列权利:()选举权和被选举权;()言论、出版、集会、结社、游行、示威自由的权利;()担任国家机关职务的权利;()担任国有公司、企业、事业单位和人民团体领导职务的权利。因此,政治权利是公民的一项普遍权利,只要是没有被依法剥夺政治权利的,都享有政治权利。

    法律上的行为能力是指法律认可的能发生效力的行为资格。民事行为能力是指处分民事权利的资格。根据《民法通则》,公民从出生时起到死亡时止,具有民事权利能力,依法享有民事权利,承担民事义务。18周岁以上的公民是成年人,具有完全民事行为能力,可以独立进行民事活动,是完全民事行为能力人。16周岁以上不满18周岁的公民,以自己的劳动收入为主要生活来源的,视为完全民事行为能力人。与完全民事行为能力相对应的是无民事行为能力和限制民事行为能力。

    这里对公民个人举办者资格的规定,应当说是最一般的、也是最基本的条件。从国际上一些国家对个人举办者的要求来看,还有个人道德品行、守法记录方面的要求。如韩国《私立学校法》规定,有下列情况之一的没有资格成为私立学校经营者,也不能成为学校法人的成员: (1)被禁止治产者或者限制治产者; (2)破产后没有取得复产权者; (3)被判监禁以上刑罚而期满,或者被确认不执行后不超过两年者; (4)经法院判决而停止或者失去资格者。这些规定实际上是对举办者提出了更高的要求。

    三、民办学校应当具备法人条件

    根据《民法通则》,取得法人资格,应当具备四个条件:即依法成立;有必要的财产或者经费;有自己的名称、组织机构和场所;能够独立承担民事责任。就民办学校而言依法成立就是教育行政主管部门或者劳动和社会保障行政部门审查批准,发给办学许可证;有必要的财产或者经费就是要求举办者向成立的民办学校投入必要的资金,保证民办学校的正常运转;要求设立的民办学校建立自已的决策机构、管理机构,有固定开展教育教学活动的场所等。要求民办学校具备法人条件,就是要使民办学校能成为独立的法人,与举办者的财产相分离,产权清晰,保证民办学校的持续、健康发展。

    四、关于是否不得以营利为目的举办民办学校  

    在立法过程中,对于是否应当规定“不得以营利为目的举办民办学校”这样限制性的条件,曾有过激烈争论。一种意见认为,《教育法》规定,“任何组织和个人都不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”,民办教育事业是社会主义教育事业的组成部分,同样不得以营利为目的举办民办学校。另一种意见认为,现在有很多人举办民办学校,是把其当成一种投资行为,大多数举办者希望拥有所投入部分的产权,并得到相应回报。规定不得以营利为目的举办民办学校,不符合现实情况,也不利于鼓励民办教育事业的发展。在讨论中,对不得以营利为目的内涵有种种误解。如把不得以营利为目的理解为不得有盈余,不得进行收费服务,或者仅仅认为是一种主观动机等,这些观点是错误的。任何一个组织要存在发展,都必须保持收支平衡或者有一定的盈余;公益性并不等于不收取任何费用,只是要求它把这种收费用于公益性事业;它不仅仅是一种宣示,更是一种客观的认定标准。不得以营利为目的,是对公益性、非营利性组织的一个基本要求。“目的”是一种主观上的动机,而法律需要有客观的界定标准。法律上的“不得以营利为目的”是从结果上来界定的,指不得对该组织的盈余进行个人分配。立法考虑到现实中确有一部分民办学校是营利性的,投资人希望得到回报;同时我国在入世谈判中,已对外国教育机构在我国的商业存在作出承诺,意味着即将出现的这类教育机构中相当一部分是营利性的,因此,本条最终没有规定不得以营利为目的举办民办学校,而是在总则中从正面强调民办教育属于公益事业,民办学校要致力于培养各类人才。

   

    第十条 设立民办学校应当符合当地教育发展的需求,具备教育法和其他有关法律、法规规定的条件。             

    民办学校的设置标准参照同级同类公办学校的设置标准执行。

    【释义】 本条是关于民办学校设立条件的规定。

    一、 设立民办学校应当符合当地教育发展的需求

    教育发展的需求包括两个方面:一方面是有要求接受教育的受教育者;另一方面是经济社会发展需要相应的人才。设立民办学校要进行广泛的调查研究、充分的论证,充分考虑当地的教育发展规划、经济和社会发展趋势,努力使设立符合当地的教育发展需求;办学要有一定的针对性,有比较稳定的生源,毕业生要有较好的就业前景等;要防止重复设立,避免教育资源的浪费。应当说,教育发展的需求也是相对的,不应当局限于某一时间、某一地域,如在北京、上海等一些教育资源比较丰富的地区,国家举办的各级各类学校很多,但在这些地区,民办学校仍然呈迅速发展之势。究其原因,是因为在这些地区举办民办学校,可以充分利用现有的教育资源,提高办学质量;这些地方有着良好的经济文化区域优势,对受教育者有着极大的吸引力,非常有利于招生。这些地方的民办学校服务的不仅仅是本地区,而是辐射全国。因此,在考虑教育发展需求时,可以把眼光放远一些,视线放宽一些。从未来国际教育市场的竞争来看,某些领域的教育发展需求还可以放到国际背景下考虑,特别是一些有中国特色的教育内容,如中国传统文化、语言文字等,是我们的优势,应当成为这一领域的国际教育中心。这些领域可以兴办更多的民办学校。

    二、设立民办学校应当具备的条件

    《教育法》对设立教育机构规定了四个基本条件:(一)有组织机构和章程;(二)有合格教师;(三)有符合规定标准的教学场所及设施、设备等;(四)有必备的办学资金和稳定的经费来源。按照上述规定,设立民办学校,首先应当有相应的组织管理机构、人员和学校章程。民办学校的章程是指依据国家法律、法规以及教育行政规章、国家教育政策制定的,依法自主办学的自律性文件,主要对办学宗旨、内部管理体制及财产、财务等重大的、基本问题作出的规定,是教育机构进行自我管理的基本依据,也是行政管理部门进行监管的重要条件。章程一般应载明教育机构的名称、性质、层次、权力机构、执行机构、教学及财产财务管理制度、教职人员的聘任及工资福利待遇、举办者的权利与义务、教育机构解散的条件、清算事项以及章程修改程序等内容

    设立民办学校应当有合格的教师。这里的教师应是指拟聘任的教师,有可靠的教师队伍来源,不能要求有已经聘任的教师,因为这时学校还没有成立,聘任不了教师。在我国的行政审批制度中,有一些不合理的做法,如设立企业法人,开办饭馆,要事先取得卫生合格证、购置相应的设备等要求,而这时法人还没有设立,难以取得卫生合格证,并且投资购买有关设备是要承担投资风险的。一旦设立申请不被批准,所购置的设备就会贬值。这里实际是把设立许可与运营条件相混淆了,应当按照便民的原则进行改革。对于设立民办学校要有合格教师的要求,也应当按这一原则来理解执行。合格教师主要是指符合《教师法》和《教师资格条例》的人员,民办学校聘任的教师,应当具有国家规定的任教资格。

    设立民办学校必须有符合规定标准的教学场所及设施、设备等。这里的“规定标准”, 既包括教育教学条件方面的设置标准,也包括卫生、安全等方面的标准。这些标准,既可以由国家统一制定,也可以由地方政府或教育行政部门依照国家有关规定制定。

    设立民办学校还必须有必备的办学资金和稳定的经费来源。必备的办学资金是指举办者以自有资金和社会捐赠等合法渠道筹集到的设立民办学校所必须具备的最低启动资金。举办者要有资金投入,不能搞“空手道”。除办学资金外,举办者还应保证民办学校设立后有稳定的经费来源。

    其他有关法律、法规规定的条件,包括《职业教育法》规定的条件。《职业教育法》把实施职业教育的教育机构分为职业学校和职业培训机构。设置职业学校的基本条件与《教育法》规定的设立学校和其他教育机构的基本条件相同。对于职业培训机构,《职业教育法》规定的基本条件是:(一)有组织机构和管理制度;(二)有与培训任务相适应的教师和管理人员;(三)有与进行培训相适应的场所、设施、设备;(四)有相应的经费。

    基本的办学条件是教育机构开展教育教学活动并保证教育教学质量的基础。近年来,民办学校发展很快,对于教育事业的发展起了重要作用,但同时在一些地方也存在着审批时对基本的办学条件掌握不严的问题。相当一部分民办学校缺乏必要的办学条件,教育教学质量难以保证。有的民办学校虽然具备了基本的办学条件,但举办者没有资金投入或投入资金很少,民办学校从设立之日起就背起上了沉重的债务负担。为保证民办教育事业健康发展,必须要求设立民办学校时具备基本的办学条件。不具备基本条件的,不能批准设立。没有资产投入的,不能单独成为举办人。

    三、民办学校参照公办学校的设置标准执行

    “设置标准”即专业设置、教师配备以及各项设施、设备的具体要求。民办学校与公办学校一样,其层次、类别多种多样,其设置要求应基本与同级同类公办学校基本相同。因此,民办学校的设置标准参照同级同类公办学校的设置标准执行。“参照”也就是基本按照,可以适当的放宽要求。这也是充分考虑民办学校起步比较晚,完全达到现有公办学校的设置标准,存在一定的困难。因此这里做了比较灵活的规定。在具体执行中,教育行政主管部门或者省级人民政府还可以制定比较具体的标准。就高等学校的设置标准而言,国务院1986年颁发了《普通高等学校设置暂行条例》,对设置全日制大学、独立设置的学院和高等专科学校、高等职业学校的具体标准做了明确规定。对专业设置、学生数量、教师配备、学校面积、设施、图书数量以及必须的实习基地的标准等做了明确规定。此外,教育行政部门结合成人高等学校和民办高等学校的具体情况,制定了《成人高等学校设置暂行规定》和《民办高等学校设置暂行规定》,在学校规模、校舍面积等方面适当降低了要求。

   

    第十一条 举办实施学历教育、前教育、自学考试助学及其他文化教育的民办学校,由县级以上人民政府教育行政部门按照国家规定的权限审批;举办实施以职业技能为主的职业资格培训、职业技能培训的民办学校,由县级以上人民政府劳动和社会保障行政部门按照国家规定的权限审批,并抄送同级教育行政部门备案。

    【释义】 本条是关于不同类别民办学校设立审批权限划分的规定。

    审批权限的划分是两个方面:一方面是不同职能部门的审批权限划分,也就是教育行政部门与劳动和社会保障部门的职能分工;另一方面是不同级别行政部门的审批权限的分工。具体来说是:

    一、 中央和地方审批权限的划分

    民办学校的设立,根据拟设置学校的层次、类别由相应的审批机关负责。学历教育包括初等、中等和高等教育。初等教育是对受教育者进行的文化知识基础教育和初步生活准备教育。中等教育是在初等教育的基础上,实施的中等普通教育和职业教育,承担着提高从业人员素质和为高一级学校输送合格人才的双重任务。高等教育是高等学校及其他高等教育机构实施的专业教育。学前教育,即幼儿园及其他学前教育机构对学龄前儿童实施的早期教育,主要是对3岁以上学龄前儿童实施的保育和教育,属于学校教育的预备阶段。高等教育自学考试,是对自学者进行的以学历考试为主的高等教育国家考试,是个人自学、社会助学和国家考试相结合的高等教育形式。目前民办学校开办的自学考试助学主要是为这种教育形式服务,为学生进行讲授、辅导,以帮助通过国家举行的自学考试。职业技能培训和职业资格培训都属于职业培训,它是为适应经济发展的需求,根据社会职业岗位的需要和劳动者的从业条件和意愿,按照国家规定的职业资格标准,对劳动者应具备的职业道德、技能和知识而进行的教育和训练。通常培训时间不长,不以获得学历文凭为目的。按照《教育法》的规定,中等及中等以下教育在国务院领导下,由地方人民政府管理。高等教育由国务院和省级人民政府管理。根据上述规定,中等及中等以下的民办学校,由地方负责审批。其中省、市、县的审批权限划分,各地情况不同,分工也不太一样。一些地方的地方性法规和地方政府规章对此作了比较明确的规定。关于高等学校的审批权限,《高等教育法》规定,设立高等学校由国务院教育行政部门审批,其中设立实施专科教育的高等学校,经国务院授权,也可以由省、自治区、直辖市人民政府审批;设立其他高等教育机构,由国务院授权的有关部门或者省、自治区、直辖市人民政府审批。对不符合规定条件设立的高等学校和其他高等教育机构,国务院教育行政部门有权予以撤销。民办高等学校的审批权在国务院教育部,筹建和进行非学历教育的审批权在省级人民政府。

    二、不同职能部门审批权限的划分

    县级以上人民政府教育行政部门负责审批实施文化教育的民办学校,直接受理审批包括实施学历教育的学校和实施文化补习、自考助学及学前教育的民办学校;县级以上人民政府劳动和社会保障行政部门负责审批实施职业教育的民办学校,受理审批实施以职业技能为主的职业资格培训、职业技能培训的民办学校,审批之后抄送同级教育行政部门备案。另外还有一种情况,举办文化艺术、中西医药卫生、食品烹饪、汽车驾驶、体育武术等特殊专业的民办学校,由县级以上人民政府有关行政主管部门审核同意后,由同级教育行政部门审批。

    审批机关在审批过程中,应当贯彻执行审批制度改革的精神,应当遵循公正、公平的原则,平等对待申请人;审批程序应当便民、及时,减少环节,简化程序、提高效率;应当坚持公开的原则,将有关审批的条件、程序、期限、费用以及需提交的材料和申请书示范文本等在办公场所公示等。

   

    第十二条 申请筹设民办学校,举办者应当向审批机关提交下列材料:

    (一)申办报告,内容应当主要包括:举办者、培养目标、办学规模、办学层次、办学形式、办学条件、内部管理体制、经费筹措与管理使用等;

    (二)举办者的姓名、住址或者名称、地址;

    (三)资产来源、资金数额及有效证明文件,并载明产权;

    (四)属捐赠性质的校产须提交捐赠协议,载明捐赠人的姓名、所捐资产的数额、用途和管理方法及相关有效证明文件。

    【释义】 本条是关于申请筹设民办学校提交材料的规定。

    设立民办学校,需要资金、场地、教师和管理人员,特别是设立高等学校,要求比较高,事先需要做大量的准备工作,周期比较长。考虑到这种情况,为了方便设立民办学校,降低设立民办学校的各种风险,法律规定了筹设程序。申请筹设民办学校,应当向审批机关提交下列材料:

    一、申办报告。它是举办者向审批机关提交的申请设立民办学校的书面文件。内容主要应当包括1.办学性质和办学宗旨,阐明拟举办的学校是否属于或者基本属于公益性、非营利性,投资人是否要求产权、回报和收回投资。这些内容十分重要,因为民办学校的性质不同,设立的程序有一定的差别,所享受的优惠待遇也有一定的区别,举办者的陈述和设想是在成立之初判定其性质的重要依据。2.举办者的情况,是自然人还是法人,是否有条件、有能力举办学校。3.办学设想,打算培养什么样的人才,招收什么样的学生;是学历教育还是职业技能培训;未来的招生规模有多大,发展前景如何;是举办高等学校,还是中学、小学或学前教育;是普通教育、特殊教育或者远程教育(函授、网络教学)。4.办学条件,如何达到和保证国家规定的基本条件。5.内部管理体制,包括决策机构的名称、组成及其权限,执行机构或者人员的权限,法定代表人的确定。6.经费来源与使用,包括举办者的先期投入,募款数额,收费标准,教师工资福利标准,教育教学场地、设备和设施的购置与租用等。

    二、举办者的资料。本法规定,举办民办学校的社会组织,应当具有法人资格;个人应当具有政治权利和完全民事行为能力。举办者应当提供有关材料,证明符合上述法律条件。举办者是社会组织的,应当提交法人的地址和资格证明文件,如登记机关颁发的法人登记证书。举办者是公民个人的,应提交本人的身份证、住址等材料。对于举办者的学历、资历、职称、品行、无犯罪记录以及法人的营业范围、法定代表人、资产规模等证明材料,法律没有硬性要求提供,但如果举办者提供这些资料,对审批是有益的。审批机关可以鼓励举办者提供更为具体的详细材料。需要说明的是,本法没有规定举办者必须提交主管部门或所在单位同意的证明。过去曾有文件规定,凡申请办学的单位,均须由其上级主管部门出具同意办学的证明。公民个人办学的,在职人员需经所在单位同意,并出具同意办学的证明。非在职人员应由当地街道办事处、乡镇人民政府出具证明。有关部门在出具的同意办学证明中应对申请办学的单位或个人的基本情况进行审核并出具书面审核材料。本法取消了这样一项前置审批,因为无论是法人还是公民个人举办民办学校,都是他们自己的一项独立行为,由他们自己承担由此产生的权利和义务,没有必要经其上级组织或者所在单位审批同意,由教育行政主管部门和有关部门负责审批和监管即可。

    三、资金证明。举办民办学校,必须有一定的资金准备,以启动学校的建设和筹建工作,这是筹设民办学校所必不可少的条件。因此,申请筹设民办学校,应当向审批机关提交资金证明。资金证明内容包括来源及其数额。资产、资金来源包括社会组织和个人出资、集资、捐资的财产,人民政府资助的经费、转让的国有资产、提供的土地使用权等。要有有效的证明文件,表明财产所有人愿意或已将财产用于民办学校的设立。关于“载明产权”的要求,应是指该财产在用于设立学校之前由谁享有合法的产权,有权独立处分该财产,并不是指投入民办学校后由谁享有产权。这样规定,便于审批机关审查核实产权的真实性。

    对于捐赠的财产,还有一项特别要求,即应当提交捐赠协议。我国《公益事业捐赠法》规定,捐赠人可以与受赠人就捐赠财产的种类、质量、数量和用途等内容订立捐赠协议。捐赠人有权决定捐赠的数量、用途和方式。捐赠人应当依法履行捐赠协议,按照捐赠协议约定的期限和方式将捐赠财产转移给受赠人。其中又特别规定,捐赠人捐赠财产兴建公益事业工程项目,应当与受赠人订立捐赠协议,对工程项目的资金、建设、管理和使用作出约定。本法规定对于捐赠设立民办学校的财产,应当提交捐赠协议,也就是要求捐赠校产,须订立捐赠协议,这体现了《捐赠法》的精神,便于处理有关产权的移交问题。从国外私立学校的发展经验来看,除了向已设立的学校捐赠财产外,还有采取信托的方式设立私立学校的方式。即首先成立公益信托,由受托人设立并管理学校及其资产。我国也有公益信托制度和基金会制度,也可以利用这种方式设立和管理民办学校。

   

    第十三条 审批机关应当自受理筹设民办学校的申请之日起三十日内以书面形式作出是否同意的决定。

    同意筹设的,发给筹设批准书。不同意筹设的,应当说明理由。

    筹设期不得超过三年。超过三年的,举办者应当重新申报。

    【释义】 本条是关于筹设审批程序的规定。

    一、审批机关应当在规定的期限内完成筹设申请审批

    审批机关应当在30日内完成筹设申请审批。对于审批时限的规定,目的在于提高行政效率,尽快作出审查决定,不能拖而不办、受而不理。这是行政程序中效率原则的体现。在法定期限内,审批机关既未作出同意的决定,也未作出不同意的决定,通常按照有利于申请人的原则来理解行政机关的不作为行为,视为审查同意。为了确保申请人的权利,申请人在递交申请时,应向审批机关索要收据;审批机关受理的,应当出具书面的受理收据。申请人在法定期限内得不到答复,可以据此主张自己的权利或者申请救济。

    二、同意或拒绝筹设申请的答复方式

    审批机关的审查决定,应当以书面形式通知申请人,同意的发给筹设批准书;不同意的,也应当给予书面答复,并解释不同意的理由。不同意的理由有很多,如举办者的资格不合格,缺少必要的启动资金,资金或者资产权属不清等。对于审批机关的不同意决定,申请人有异议的,可以依《行政复议法》或者《行政诉讼法》寻求救济。审批机关作出同意筹设决定的依据,主要是申请人是否具有本法规定的举办资格,拟办学校是否符合当地教育发展的需求以及教育规划,申办报告是否可行,是否具有适当的筹设资金,资产、资金来源是否可靠等。只要是符合上述条件,原则上应当予以同意。批准筹设不能完全套用设置标准。1994年国家教委发布的《关于近期全国高等学校设置审批工作的意见》指出,各地在审批筹建民办高校时,要从本地区高等学校的总体布局,对人才需求进行预测,按照国家规定的办学条件和要求,从严掌握。批准筹建的民办高校的实际办学条件,一般应要求基本达到或接近《高等学校设置暂行规定》的设置标准,以防止出现因忽视必要的条件,盲目同意筹建而又长时间不能获得国家批准的情况。

    三、筹设期限

    筹设期为3年,3年内完成不了筹设,达不到正式申办的基本条件,或者没有提出正式的设立申请,筹设批准书失效,举办者如还想继续设立的,需重新申报。筹设期不能延长或续展。3年的筹设期是比较合理的,举办者有较充裕的时间开展各项筹备活动。3年内不能完成筹设,在重新申报时,审批机关要认真分析研究上次未能完成筹设任务的原因,从而判定举办者是否真正具备办学能力和条件。筹设期间,举办者有何权利和义务,这是需要认真研究的。就其权利而言,最关键的是举办者能否招收学生,开展教育教学活动。1994年国家教委《关于近期全国高等学校设置审批工作的意见》中指出:经批准筹建的民办高等学校,只能举办非学历教育,不得以任何借口自行许诺颁发“学历文凭”。根据上述精神,在筹建过程中,只能进行培训教育或自学考试助学教育,不得进行颁发学历文凭的教育。就其义务而言,举办者应当按照申办报告,健全办学体制,落实办学条件;按照设置要求,配备图书、设备和设施,聘任教师和管理人员;筹措资金,使之到位等。对外开展活动,应当注明筹设字样,以免发生误解。

   

    第十四条 申请正式设立民办学校的,举办者应当向审批机关提交下列材料:

    (一)筹设批准书;

    (二)筹设情况报告;

    (三)学校章程、首届学校理事会、董事会或者其他决策机构组成人员名单;

    (四)学校资产的有效证明文件;

    (五)校长、教师、财会人员的资格证明文件。

    【释义】 本条是关于申请正式设立民办学校应提交材料的规定。

    申请正式设立民办学校,不同于申请筹设民办学校,前者要求更高,在申请时要提交下列材料:

    1.筹设文件,即筹设批准书和筹设情况报告。筹设批准书是审批机关根据举办者的申请,颁发的允许申请人开展民办学校筹设活动的书面文件。筹设情况报告是指举办者自批准筹设以来,筹设民办学校的进展情况,包括资金到位情况,各项设施、设备的建设和配备情况,教师和管理队伍的建设情况,教学和管理经验的积累情况等。筹设情况报告应当如实反映筹设的进展,表明筹设工作已达到或已基本达到国家规定的设置要求。

    2.学校的组织,包括学校章程和决策机构的人员组成。学校章程是学校的举办者依据国家法律、法规以及教育行政规章制定的,依法自主办学的自律性文件。各类民办学校的办学形式和特色有很大的差异,因此,不同学校章程的具体内容会有一定区别。在各类学校的章程中,民办高等学校的章程内容比较全面,可以作为典型代表予以了解、认识。根据《高等教育法》的规定,高等学校的章程应当对以下事项作出规定一是学校的名称、校址。学校的名称应当真实地反映学校的教育层次、类型和设置的学科类别等内容。关于民办非学历高等教育机构的名称问题,教育行政部门曾有过明确的批复,名称可以为:**进修(专修、培训、自修、实习)学院或中心,不称大学;其名称应确切表示所在行政区域,冠以学校所在省、自治区、直辖市或学校所在地、市的名称;一般不要使用和恢复解放以前的旧校名。对学校地址的表述应当清楚、准确,说明学校所在的行政区域及具体地点,包括市区(县)街道和门牌号码。二是学校的办学宗旨,办学宗旨是举办者办学目的、所实施教育的性质和培养目标的体现。学校的办学宗旨应符合《教育法》和有关法律的规定,符合国家的教育方针。三是办学规模。四是学科门类的设置,学校设置的学科门类应按国家确定的哲学、经济学、法学、教育学、文学、历史、理学、工学、农学、医学、管理等十一个门类的名称确定。同时应按教育行政部门规定的专业目录确定各学科开设的专业名称。五是教育形式,涉及招生对象、学习期限,是普通高校,还是成人高校、高等职业学校,是全日制,还是业余、函授、广播电视等教育形式。六是内部管理体制,主要是决策机构、执行机构和监督机构的产生程序及相互之间的关系。七是经费来源、财产和财务制度,财务制度包括经费的开支范围、项目、基本比例,教职工福利待遇基本标准和分配原则,经费的管理机构、管理原则及管理人员的主要职责,经费开支的审批程序等。八是举办者与学校之间的权利、义务。就民办高校而言,最核心的问题是举办者是否对投入学校的资产主张产权、是否要求回报。九是章程的修改程序,一般由学校的权力机构2/3的多数通过。十是其他应由章程规定的重要事项。

    关于首届学校决策机构组成人员的产生方式,本法没有规定,一般应由举办人召开成立会议,推选产生。本法规定,学校理事会、董事会由举办者或者其代表、校长、教职工代表等人员组成,其中1/3以上的理事或者董事应当具有5年以上教育教学经验。学校理事会或者董事会由5人以上组成,设理事长或者董事长1人。理事长、理事或者董事长、董事名单报审批机关备案。

    3.资产证明。学校的资产应是学校实际拥有的资产,并有相应的法律文件予以证明,这和筹设阶段仅仅要求提供资产来源的证明文件不同,要求进了一步。因为这时学校已经筹设了一段时间或马上将要成立,学校需要以一定的资产为基础发展,因此这时要求学校实际拥有资产。

    4.校长、教师等的资格证明。我国对校长的任职条件作了规定,举办者应当向审批机关提交拟任校长的年龄、学历、资历、政治思想、道德品质、管理能力以及身体健康情况等。我国对教师和财会人员实行资格制度,如《教师法》规定,中国公民凡遵守《宪法》和法律,热爱教育事业,具有良好的思想品德,具有《教师法》规定的学历或者经国家教师资格考试合格,有教育教学能力,经认定合格的,可以取得教师资格证。因此,民办学校聘任的校长、教师和财会人员应具备国家规定的任职条件或取得相应的资格,并应提供材料予以证明。

   

    第十五条 具备办学条件,达到设置标准的,可以直接申请正式设立,并应当提交本法第十二条和第十四条(三)、(四)、(五)项规定的材料。

    【释义】 本条是关于直接设立民办学校应提供材料的规定。

    本法对申请设立民办学校确立了两种可供选择的程序,即可以经过筹设后正式申请举办民办学校,也可以直接正式申请设立民办学校,筹设并不是必经的程序,可以由举办者根据自身的条件、情况自主选择。直接申请设立民办学校,所提供的材料为筹设和正式申请设立提供材料的综合。即:(一)申办报告,内容应当主要包括:举办者、培养目标、办学规模、办学层次、办学形式、办学条件、内部管理体制、经费筹措与管理使用等;(二)举办者的姓名、住址或者名称、地址;(三)资产来源、资金数额及有效证明文件,并载明产权;(四)属捐赠性质的校产须提交捐赠协议,载明捐赠人的姓名、所捐资产的数额、用途和管理方法及相关有效证明文件;(五)学校章程、首届学校理事会、董事会或者其他决策机构组成人员名单;(六)学校资产的有效证明文件;(七)校长、教师、财会人员的资格证明文件。如果条件具备,直接申请设立民办学校,效率更高,成本更低,举办申请者应当积极创造条件,直接运用这一程序申请设立民办学校。

   

    第十六条 申请正式设立民办学校的,审批机关应当自受理之日起三个月内以书面形式作出是否批准的决定,并送达申请人;其中申请正式设立民办高等学校的,审批机关也可以自受理之日起六个月内以书面形式作出是否批准的决定,并送达申请人。

    【释义】 本条是关于正式审批时限的规定。

    一、审批机关应当在规定的时限内完成审批

    正式审批时限的规定,和规定筹设审批时限的目的一样,在于提高行政效率,同时也便于申请人安排工作。由于对正式审批要求比较高,审查内容比较多,程序比较复杂,要求更严格、更细致,因此审批时限规定得长一些。通常的审批时限是3个月,相比而言,审批设立高等学校的工作量更大,如《高等教育法》规定,审批高等学校的设立,应当聘请由专家组成的评议机构评议。因此在时限上有所放宽,可以在受理之后6个月内作出决定。举办人在正式提出审批申请时,应当充分考虑这一时限的规定,安排教育教学计划。如拟在秋季开学的学校,最好在此以前3个月提出申请;申请设立高等学校的,则最好在此6个月以前提出申请,同时还要把办理登记的时限考虑在内,以保证在正式开学时,学校的各项手续合法,保证教育教学活动的正常开展。

    二、审批机关审查批准的依据

    审批机关进行审批,应以举办者的资格条件、民办学校应具备的条件、设置标准和当地教育发展的需求为依据,进行审查。其核心是设置标准。关于民办高等学校的设置标准,1993年国务院教育行政部门曾专门印发了文件,规定民办高等学校的设置标准,应有别于普通高等学校和成人高等学校,从满足教学基本需要出发,实事求是地予以确定。要有坚持党的基本路线,大学本科以上文化水平,具有高级教育工作经验,管理能力较强,并能坚持正常工作的专职正、副校长。有一支政治素质较高,业务能力与专业设置、在校学生人数相适应的稳定的教师队伍。设置的专业数一般在3个以上;在校学生规模应达到500人以上,其中高等学历教育在校学生规模应不少于300人。要有固定、独立、相对集中的土地和校舍。校舍一般应包括教室、图书馆、实验室(实习场所及附属用房)、校系行政用房及其他用房5项,合计建筑面积参考指标为:文法财经类学校10平方米/每生,理工农医类学校16平方米/每生。按所设专业和学生人数配备必要的教学仪器设备和适用图书。实验课及实习条件应达到各专业教学的基本要求。要有与建校相应的建设资金和稳定的经费来源。建校、办学费用由申办者自行筹措,并需有关部门审核、验资。其资金数额由省级人民政府规定。自行筹建校舍尚有困难的民办高等学校,允许租借现有合适的校园或其他单位的适用土地、用房,但必须签订有效的合同。

    同时,办学目的和宗旨是否正确,办学活动是否符合国家利益和社会公共利益也是审查内容的重要方面。《教育法》规定,“教育活动必须符合国家和社会公共利益。”这是现代教育的重要特征之一,也是国家对教育活动的基本要求。所谓国家和社会的公共利益,在我国是指工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家的利益和全体人民的共同利益。这一要求是教育公共性原则的重要体现。民办教育作为我国社会主义教育事业的组成部分,要坚持教育的公共性原则。具体来说,首先,要求按照公益性原则举办民办学校;其次,要求举办民办学校以及实施教育活动,对国家、人民和社会负责,不得损害国家、人民的利益;第三,要求教育活动接受国家和社会的管理和监督。审批机关应当通过审批,引导、调控社会组织和公民个人兴办国家办学之所缺,补国家办学之不足,服务、服从于合理的教育结构和布局的要求,避免滥设或者低水平重复设置教育机构,造成教育资源的浪费。

    三、审批应当客观公正

    审批机关在进行审查时,应当客观公正,严格坚持标准。既不能滥用职权,徇私舞弊,批准不符合本法规定条件的申请;又不能故意为难申请人,提高批准条件。审批机关应当健全审批程序,对受理、审查、决定、送达等程序作出规定。对设立民办学校申请的审查,是一种实质性审查,除了根据书面材料和形式要件进行审查外,还要根据法定条件和程序对申请材料的实质内容进行审查、核实;需要实地考查学校设施、设备和校舍的,应当指派两名以上工作人员实地核查。作出是否批准的决定,应当由审批机关的负责人集体讨论。对于审批民办学校,是否需要举行听证会或者论证会,本法没有规定。对于一些影响比较大的设立申请,可以采取多种形式听取当事人和社会各方面的意见。审批决定作出之后,应当书面送达申请人,并由申请人签收。

   

    第十七条 审批机关对批准正式设立的民办学校发给办学许可证。

    审批机关对不批准正式设立的,应当说明理由。

    【释义】 本条是关于审批结果发放形式的规定。

    一、批准设立的,发给办学许可证

    审批机关对申请人的设立申请进行审查,符合设立条件的,予以批准,其批准的形式是发给办学许可证。批准设立民办学校,采用发给许可证的形式,表明这是一种典型的行政许可行为,它要遵守行政许可制度的有关规定。许可通常是指行政机关根据自然人、法人或者其他组织提出的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为,许可的形式有许可证、资格证、资质证、批准文件等。办学许可就是根据举办人的申请,教育行政机关或劳动和社会保障行政机关依法审查,准许申请人从事特定办学活动的行为。办学许可证就是这种许可行为的法律凭证。

    关于办学许可证的式样,本法未作规定。《社会力量办学条例》曾规定:办学许可证由国务院教育行政部门制定式样,由国务院教育行政部门和劳动行政部门按照职责分工分别组织印制。统一式样,有利于树立办学许可证的权威,防止假冒行为。在执行本法过程中,仍可参照这一精神办理。对于伪造、变造办学许可证的行为,要依法追究法律责任。

    颁发办学许可证,审批机关是否可以收取费用,本法没有规定。按照收费需要有法律、法规的规定作为依据的精神,除非有关行政法规或者地方性法规对此有规定,审批机关不得向申请人收取费用。所需费用应当列入审批机关的预算,由财政予以保障。

    办学许可证由举办人持有、保管,在对外开展有关办学活动时,应当主动出示办学许可证,如招生、刊登招生广告等。持有人不得转借、出租、买卖办学许可证,否则要承担相应的法律责任。有关组织和公民个人要尊重许可证持有人的权利,除发证的审批机关外,其他任何单位和个人不得收缴、扣压或者吊销办学许可证。

    二、不予批准的,应当说明理由

    对于不予批准办学申请的,也应当书面告知当事人,并说明具体的理由。这种理由应当是构成是否批准的实质性理由,不应是材料不全、文字错误等原因。因为在受理时,已对材料进行了形式审查,并且审查周期较长,这些问题完全可以在审查过程中通过修改、补充有关材料解决。在说明理由时,还应告知当事人申请救济的途径和方式。救济方式有两种:一是在法定期限内申请行政复议。根据《行政复议法》的规定,复议机关可以是本级人民政府,也可以是上一级教育或劳动和社会保障行政部门。二是可以向审批机关所在地的人民法院提起行政诉讼。可以经复议后提请行政诉讼,也可以不经复议直接提起行政诉讼。行政复议和行政诉讼对于维护当事人的合法权益,保障和监督行政机关依法履行职责,具有重要作用。当事人要善于运用这些制度,维护自己的合法权益。

   

    第十八条 民办学校取得办学许可证,并依照有关的法律、行政法规进行登记,登记机关应当按照有关规定即时予以办理。

    【释义】 本条是关于民办学校办理登记手续的规定。

    一、申请人取得办学许可证后,应当办理民办学校的设立登记

    民办学校取得办学许可证,只是完成了办学审批程序,要取得法人资格,取得相应的民事权利,承担民事责任,还应当办理登记手续。在本法的审议制定过程中,对民办学校在取得办学许可证后,是否需要到有关部门办理登记手续,有关方面存有不同意见。一种意见认为,民办学校经审批机关批准并登记后,即取得法人资格,不需再办理登记手续。认为现在的登记手续十分繁杂,不完全是形式审查,登记机关增加了一些新的条件,变成了一道新的审批程序,加重了申请人的负担,因此应当取消。另一种意见认为,经登记取得法人资格,是我国法人制度的一项重要内容,为了加强对社会组织的统一管理,应当坚持登记制度。本法肯定了登记程序,但对登记机关提出了要求,应当即时予以办理。

    二、民办学校的登记主管机关

    我国负责各类法人登记的机关有三个:一个是工商行政管理机关;一个是民政机关;一个是编制机关。其中,工商机关负责企业法人的登记工作,民政机关负责社会团体和民办非企业单位的登记工作,编制机关负责国有资产的事业单位的登记工作。根据登记机关的职能分工,公益性民办学校的登记机关应是民政部门。经营性民办培训机构的登记机关则是工商管理机关。

    民办学校可否自主选择登记机关?对不同登记机关的选择,实际上是对所举办民办学校性质的一种自我认定。允许民办学校自主选择登记机关,是管理方式的重要改变。因为从表面上看是到哪里去登记的问题,但实质上是办学性质的选择,由此会导致不同的管理办法,不同的税收优惠待遇,不同的权利义务关系。本法实行的是有限自由选择制度。即开办培训类教育机构,可以选择在工商机关登记,也可以选择在民政机关登记。

    三、登记机关应当即时办理登记

    民政机关办理登记的依据是《民办非企业单位登记条例》。该条例规定,申请民办非企业单位登记,举办者应当向登记管理机关提交:登记申请书;业务主管单位的批准文件;场所使用权证明;验资报告;拟任负责人的基本情况、身份证明;章程草案。登记管理机关应当自收到登记申请的全部有效文件之日起60日内作出准予登记或者不予登记的决定。准予登记的民办非企业单位,由登记管理机关登记民办非企业单位的名称、住所、宗旨和业务范围、法定代表人或者负责人、开办资金、业务主管单位,并根据其承担民事责任的不同方式,分别发给相应的登记证书。其中还规定,依照法律、行政法规规定,经有关主管部门依法审核或者登记,已经取得相应的执业许可证书的民办非企业单位,登记管理机关应当简化登记手续,凭有关主管部门出具的执业许可证明文件,发给相应的民办非企业单位登记证书。民办学校即属于这种情况,本法也进一步强调了这样一个精神,要即时予以办理。民政机关在对民办学校进行登记时,应当贯彻这项规定,简化手续,缩短登记时限,即时办理。需要强调的是,民政机关的登记是一种形式审查,只要所提供的材料符合形式要件,就应当办理登记手续。因为审批机关在审批时已进行了实质审查,并对此承担责任,登记机关没有必要再搞实质审查。在实际执行中,有的登记机关搞实质审查,引起诸多矛盾,对此应当改变。

    民办学校在登记之前,是否可以开展教育教学活动?《社会力量办学条例》曾规定,民办学校经登记之后,方可开展教育、教学活动。本法最初的草案也有类似规定。考虑到实践中,民办学校在筹设时,审批机关就允许其开展适当的教育教学活动,在其领取了办学许可证后,这种限制应当进一步放宽,并且登记主要解决的是法人主体资格问题,而不是办学资格问题,因此本法没有作出上述限制性的规定。与此相联系,还有一个民办学校在筹设阶段是否需办理登记的问题,由于筹设只是一种设立的准备,并且是否具备设立条件,尚未经认可,因此不需办理、也办理不了登记手续,对外开展有关筹设活动,应以举办者的名义进行。

 

第三章 学校的组织与活动

 

    第十九条 民办学校应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构。

    【释义】   本条是关于民办学校应设立决策机构的规定。

    一、民办学校应当设立决策机构

    民办学校必须设立决策机构。首先,民办学校是一个独立的法人,需要有一个独立的决策机构来处理其权利,决定其内部的重大事务。如修改学校的章程,制定规章制度,制定发展规划,筹集办学经费,决定学校的分立、合并和终止等重大事项。其次,建立决策机构,是实现效率与制约、分权与协作相结合的重要保证。决定与执行相分离是现代行政管理的一项基本原则,建立决策机构,把决策与执行相对分开,使决策者集中精力决策,执行者专注于执行,有利于提高效率;并且相互监督和制约,有利于防止腐败。第三,建立决策机构,是实现民主决策、科学决策的重要条件。决策机构由多个人组成,并且来自不同方面,按照民主程序讨论研究问题,集思广益,按多数人意见决定问题,有利于保证决策的正确性。第四,建立决策机构是综合反映各方面利益,保证办学宗旨的重要措施。教育是一项综合性的社会活动,涉及政治、经济、文化等各个方面,牵涉举办者、办学者、教师、家长、学生、所在社区以及政府等多方面的利益,建立决策机构,适当吸收各方面的人士参加,有利于各方意见的表达,实现办学宗旨。第五,有利于规范办学行为。民办学校与公办学校相比,其特点是与国家教育行政部门之间缺乏直接的隶属关系,其自主权较大。虽然较大的办学自主权可以提高工作效率,充分发挥其积极性和主动性,但部分学校内部管理不够规范,带有较大的随意性,缺乏必要的决策程序和监督机制,造成管理混乱,影响民办学校的声誉。设立决策机构,有利于规范办学行为,促进民办教育的健康发展。

    二、决策机构可采用理事会、董事会等形式

    对于民办学校应当建立什么样的决策机构,本法规定得比较原则,并未指定必须设立什么样的决策机关,保持了较大灵活性。据了解,目前民办学校及其他教育机构的内部管理体制主要有以下几种类型 (1)校董会领导下的校(院)长负责制。董事会作为学校的权力机构,一般由举办者的代表担任,决定学校的重大事项;校长作为行政机构的领导人,由董事会聘任,对董事会负责,执行董事会决议,领导学校的教学和行政工作等。 (2)主办单位指导下的校(院)长负责制。校长享有较大的自主权,与举办单位的关系松散。 (3)校(院)长负责制。有的学校实行这种管理体制,往往是因为举办者为公民个人,自己出钱,不愿别人参入;或者是学校规模比较小,不愿多设层次。 (4)校(院)长主持下的校务委员会制。校务委员会既是决策机构,又是执行机构,议行合一。 (5)教育集团统筹下的校长负责制。教育集团的决策机构统筹决定学校的有关事项,校长负责执行,学校的独立性不强。 (6)教职工代表大会基础上的校(院)长负责制。教职工代表大会是权力机构,校长对教职工代表大会负责。 (7)党委(总支或支部)领导下的校(院)长负责制。这种形式借鉴了公办学校的内部管理体制,通常为国有企事业单位举办的民办学校。在上述众多的管理体制中,有的是符合本法规定的,可以继续执行;有的不符合本法的规定,没有决策机构的设置,应当按照本法的规定予以调整,章程中要明确规定决策机构设立及其职责。

    民办学校理事会或者董事会是决策机构的主要形式。根据有关单位的调查,民办高校中成立董事会的占71%以上,从国外私立学校的发展来看,很多国家普遍采用理事会、董事会作为决策机构,因此这一形式有比较好的基础,积累的经验比较多,制度上比较成熟。在理事会、董事会的选择上,到底哪一种更好?在立法过程中,有的同志主张用理事会,认为这是非营利组织所采用的形式,董事会是公司等营利组织所采用的形式,为了表明学校的非营利性,应实行理事会制。另一些人主张用董事会,认为我国历来都有校董会的提法,现实中大部分学校也用的是校董会,在我国公益性社会团体中,很多用的也是董事会董事会和理事会并无实质差别,应当尊重习惯和现实。法律将这两种形式并列列举出来,举办者可以自主选择一种。应当指出,教育机构的董事会和企业的董事会有着本质的不同。企业董事会的目的在于保障企业经济利益,向股东负责。教育机构的董事会作为学校的决策机构,目的在于保障办学宗旨、办学方向和办学质量,有一种社会责任。校董会不得以谋取经济利益为目的,董事不得在学校谋取个人的经济利益,更不得像企业的董事会一样实行按股分红。

    

    第二十条 学校理事会或者董事会由举办者或者其代表、校长、教职工代表等人员组成。其中三分之一以上的理事或者董事应当具有五年以上教育教学经验。

     学校理事会或者董事会由五人以上组成,设理事长或者董事长一人。理事长、理事或者董事长、董事名单报审批机关备案。

    【释义】 本条是关于理事会或者董事会组成的规定。

    一、民办学校决策机构的组成

    学校理事会或者董事会通常由三个方面的人士组成一是举办者或者其代表。举办者投入办学经费和提供基本办学条件的,可以直接或者派代表参与学校的管理工作,但这种管理应以决策机构的法定成员身份,通过参加校董会或者理事会的工作来体现,而不应以举办者个人身份直接干预民办学校的管理工作。实践中个别举办人把自己凌驾于学校决策机构之上,直接干预学校的管理工作,影响了正常的教育教学活动,应当纠正。二是校长和教职工代表。校长和教职工代表参加董事会或者理事会,有利于决策机构广泛了解学校的实际情况,听取学校师生的意见,有利于使决策符合办学宗旨,尊重教育规律,提高办学质量。三是热心和支持教育事业的社会人士或者是有经验的教育专家或者其他方面的专家。本法并未明确要有这类人员参加,但考虑到民办学校的办学经费主要靠自筹,民办教育事业的发展需要社会的大力支持,决策机构有热心和支持教育事业的人士参加,有利于争取多方面的社会资助和扶持;吸收有关专家和学者参加,有利于提高办学质量。这也是国外私立学校通行的做法。在决策机构成员人数有限的情况下,上述三个方面的席位应当如何分配?出资人在董事会中应占多大比例?考虑到理事会和董事会负责决定民办学校的重大事项,对学校的办学活动和发展负有重大责任,为了确保民办学校的办学方向符合国家教育方针,确保办学质量,后两方面的人士应当占有相当比例,特别强调其中1/3以上的理事或者董事应当具有5年以上教育教学经验。另外,在有多个出资人的情况下,出资人之间的席位按什么进行分配,是完全按出资数量,还是要保持一定的平衡性?这些都需要有关的具体办法以及学校章程作出更为明确的规定。

    二、决策机构成员的任职条件和产生方式

    关于决策机构成员的任职条件,本法没有具体要求。从国外的情况来看,对理事会或董事会的任职条件要求比较明确,对道德品行、守法纪录等方面有具体要求,并且规定有不得担任董事的具体限制对象。民办学校在选择决策机构成员时,应当从严要求,保持决策机构成员的高水平和高素质。本法对决策机构的组成,要求在理事会、董事会中,有1/3以上的成员具有5年以上教育教学经验。对教育工作的熟悉和了解是作出正确办学决策的基础,决策机构中有一定数量从事过相当时间实际教育教学工作、了解教育规律的人士,有利于提高决策水平。因此,在选择决策机构成员时,应当贯彻这一规定。

    关于理事会、董事会的产生方式,通常首届由举办者召开成立会议,推选产生;以后按学校章程规定的办法产生。理事长、董事长由理事会、董事会成员相互推选产生。理事会、董事会由5人以上组成,总数应当是奇数,以利于表决。理事会、董事会应有一定的任期,定期改选,可以连选连任。改选理事、董事,应从学校的利益出发,听取有关方面的意见,按照章程的规定提名、表决,保证产生的开放性和公开性。理事、董事选出之后,报审批机关备案。对于不符合法律规定的条件或者要求者,审批机关可以退回,要求学校重新产生。理事、董事应公正履行职责,其权利是参加理事会、董事会会议,发表意见,行使表决权;其义务是维护学校的权益,遵守有关纪律。理事、董事参加学校工作,是否取得薪金、报酬或者津贴,要由学校章程根据学校性质的定位作出规定。理事会、董事会会议由理事长、董事长召集,并应当提前通知与会人员。

    关于国家现职工作人员是否可以担任民办学校理事、董事,本法没有规定,《社会力量办学条例》对此曾有限制性规定。考虑到国家权力机关、行政机关、审判机关和其他国家机关的现职工作人员,担负一定的管理职责,掌握一定的权力,担任民办学校理事、董事,容易产生角色上的冲突,以不担任为好,这也是有关廉政建设的纪律要求。

    三、民办学校负责人的回避

    民办学校的理事长、董事长与校长或者主要行政负责人和担任会计、人事职务的人员之间,是否要实行亲属回避制度,在立法过程中有不同意见:一种意见认为学校具有特殊性,对管理人员公正性的要求更高,应当实行回避制度。另一种意见认为,现有的公办学校也没有回避规定,不能把公办学校做不到的东西要民办学校执行,主张不作规定。考虑到现实中一些民办学校的管理人员之间存有亲属关系,目前难以做到,因此未作规定。但作为发展方向,增强民办学校的公信力,学校要自觉朝这个方向努力。

    其他形式的决策机构,如校务委员会、校管理委员会等,其人员组成、任职条件、产生方式、工作程序等,可以参照理事会、董事会的有关规定办理。

   

    第二十一条 学校理事会或者董事会行使下列职权:

    (一)聘任和解聘校长;

    (二)修改学校章程和制定学校的规章制度;

    (三)制定发展规划,批准年度工作计划;

    (四)筹集办学经费,审核预算、决算;

    (五)决定教职工的编制定额和工资标准;

    (六)决定学校的分立、合并、终止;

    (七)决定其他重大事项。

    其他形式决策机构的职权参照本条规定执行。

    【释义】 本条是关于理事会、董事会职权的规定。

    理事会、董事会作为民办学校的决策机构,行使民办学校的决策权,具体包括:

    1.聘任校长。举办一所高质量的学校,必须选聘一个好的校长。聘任校长的决定权属于学校理事会或者董事会。学校聘任校长,应当参照同级同类公办学校校长的任职条件,结合本校宗旨、办学水平和要求,制定具体的聘任标准和条件。为了开阔视野,多渠道选聘优秀人才,打破封闭式的聘任方式,可以采取公开招聘的方法。现在有一些民办学校校长的聘任,局限于特定的范围内,如同事、朋友和亲属等,限制了优秀人才的发现,不利于民办学校自身的发展。对于各方面推荐的人选,理事会或者董事会应当认真考察、深入了解,必要时可由候选人进行任职答辩,阐明工作设想和具体方法,做到好中选优。人选确定后,应当按程序报审批机关核准。经核准后,正式聘任。聘任应当签订聘任合同,明确双方的权利义务,特别是校长的工作目标和责任范围。校长未能按要求履行职责,理事会或者董事会可以提前解聘。校长在学校的管理和发展中,具有重要作用,一般情况下应尽量保持学校行政管理机构的稳定,对于校长的解聘应当十分慎重。

    2.修改章程和制定规章制度。学校章程是学校办学活动的基本依据。学校章程制定之后,并不是一成不变的,需要根据国家法律法规和政策、社会发展和学校自身的发展适时进行修改。章程的修改由理事会或者董事会审议通过,但修改章程应比表决通过其他事项的要求要高,如要求2/3的多数,而不是半数通过。理事会或者董事会作为学校的权力机构,确立学校的各项规章制度。学校规章制度的范围很广,包括经费开支、使用和管理制度,工作责任制度,学校各个机构的职能分工和工作职责,考勤考核和奖惩制度等。各项规章制度的制定,应从本校实际出发,依据国家法律、法规和政策,具有管理上的针对性和实用性,并且有利于激发人的创造性和积极性。民办学校发展起步较晚,一方面现存的办学经验不多,办学条件差,困难多;另一方面与公办学校相比,享有较大的办学自主权,规模小、包袱轻。两方面都要求民办学校发挥创造性,克服困难,发挥优势,走出办学新路子,事实上现有一批民办学校进行了成功实践。因此理事会或者董事会在制定各种规章制度时,应当树立创新意识,实现教学和管理上的制度创新。

    3.制定规划和计划。学校发展规划是对未来一段时间内学校发展的安排和考虑。学校以培养人才为目标,在制定发展规划时,应当充分考虑未来人才市场的需求,着眼于特色和特点,力争在未来办学竞争中取胜。当前,我国经济社会发展很快,社会全面进步,开始全面建设小康社会。人民群众对物质文化的需求不断增长,对教育的要求不断提高,教育需求呈现出日益多样化的趋势。特别是《民办教育促进法》的颁布,为民办学校的发展提供了法律保障。未来一段时间,将是民办教育发展的大好时机。民办学校应当抓住机遇,确定发展目标和思路,制定好发展规划。结合发展规划,理事会或者董事会还要批准学校的年度工作计划,使工作做到计划性、准确性,使教学和管理工作有条不紊。

    4.筹措经费。民办学校的办学经费自行筹措,因此,筹措办学经费是理事会或者董事会的一项重要职责。民办学校的办学经费来自两个方面:一是向受教育者收取的费用。理事会或者董事会应根据办学成本拟定收费项目和标准,按规定报有关部门审批并公示。二是自筹经费。要发挥各位理事或董事的优势,争取社会各方面不同形式的支持,通过向社会募捐等多渠道筹集经费。在广开财源的同时,还应节流,对各项开支精打细算,保证支出重点,确保教育教学活动。为保证办学经费使用的科学性和计划性,理事会或者董事会要根据校长提出的方案,审核决定学校的经费预算和决算。即根据收支情况对办学经费的年度开支总额作出全面安排,并对上一年度办学经费的实际支出进行全面审核,以保障学校经费的合法合理使用。

    5.决定教职工的编制定额和工资标准。这是决策机构的又一项重要职权。民办学校的办学经费有限,应当努力提高各项费用的使用效率。做到定编定人定责,提高工作效率,绝不能像有的公办学校一样,人浮于事,效率低下。工资标准也要体现激励机制,要把教学管理水平和报酬、个人贡献和待遇结合起来,绝不能干好干坏一个样。民办学校发展有诸多困难,克服这些困难必须充分调动人的积极性。

    6.决定学校的分立、合并、终止。在办学过程中,由于经济和社会的发展,教育资源还会不断进行重组,出现学校分立、合并或者终止的情况,理事会或者董事会要从学生、学校和社会的利益出发,综合考虑、慎重决定。分立、合并,在进行财务清算后,由学校理事会或者董事会报审批机关批准。民办学校的终止有三种情况:一是根据学校章程规定,自行要求终止的;二是被吊销办学许可证的;三是因资不抵债无法继续办学的。后两种情况都是因为外在因素而终止,不以学校的意愿而转移。第一种是学校主动要求终止的,因而需先经学校理事会或者董事会讨论决定。另外,民办学校举办者的变更,名称、层次、类别的变更,也需经理事会或者董事会决定。

    7.决定其他重大事项。主要包括决定学校发展中的重大问题,如办学规模的扩大、校舍的建设、大型教学设备的购置等。另外还有章程规定应由理事会或者董事会决定的事项。

    其他没有设立理事会或者董事会的民办学校,其决策机构的职权参照本条规定的职权执行。虽然这类决策机构在名称上和组成上存有一定差别,但在性质上都是相同的,不影响其行使上述相同或相似的职权。决策机构行使职权的程序,应当按照学校章程的规定,通过决策机构的会议进行讨论,多数通过,理事长或者董事长个人无权决定。

   

    第二十二条 民办学校的法定代表人由理事长、董事长或者校长担任。

    【释义】 本条是关于民办学校法定代表人的规定。

    一、法定代表人的职责

    根据《民法通则》的规定,依照法律或者法人组织章程规定,代表法人行使职权的负责人,是法定代表人。法定代表人不是由单个个人组成的集合体。集合体,如董事会、理事会尽管能够代表法人,产生并实施法人的意志,但并不能即时地、灵活地表达意见,实施行为。因此它不能成为法定代表人,还必须选择一个自然人来代表法人。法定代表人通常代表法人对外发生法律关系,签署具有法律效力的文件,在法院起诉和应诉等。法定代表人依法履行职务的行为,为法人的行为,法人承担由此产生的权利和义务。但对于法定代表人的非职务行为,则由其本人承担法律后果。

    二、民办学校法定代表人的确定

    在我国教育法律和教育实践中,通常由校长担任学校的法定代表人。如《高等教育法》规定,高等学校自批准设立之日起取得法人资格,高等学校的校长为高等学校的法定代表人。本法对民办学校的法定代表人规定得比较灵活,可以由理事长、董事长或校长担任,具有较大的选择性。长期以来,对于由谁来代表民办学校与社会、行政管理机关发生关系,有不同意见:一种意见认为,校长是学校的行政首长,是国家法律、法规以及教育方针、政策的贯彻实施者,教育教学活动的具体组织者,并对此承担主要责任。根据责权相统一的原则,应由校长担任民办学校的法人代表。另一种意见认为,校长是由董事会或者理事会聘请的工作人员,与学校是一种合同关系,不能对外代表学校,应由董事长来担任。另外还有一种意见认为,民办学校的法定代表人应由学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构确定。本条规定,无疑是几种意见的妥协。

    对于一所学校来说,到底是由董事长还是由校长担任民办学校的法人代表,本法并没有解决。这个问题应当根据民办学校的性质来决定。根据教育的特点和本法的总体精神来看,对于捐赠设立的学校,一般应由校长来担任法人代表;对于出资人拿取合理回报的民办学校,可以由校长或者出资人担任法人代表;对于经营性的民办培训机构,一般应由董事长来担任法人代表。民办学校的章程可以对此作出规定。

   

    第二十三条 民办学校参照同级同类公办学校校长任职的条件聘任校长,年龄可以适当放宽,并报审批机关核准。

    【释义】 本条是关于民办学校聘任校长的规定。

    一、公办学校校长的任职条件

     校长是一校之长,担负贯彻实施国家教育方针和教书育人、行政管理等重要职责。因此,各级各类学校校长都要具备相应的条件。《教育法》第30条原则规定,学校及其他教育机构的校长或者主要行政负责人必须由具有中华人民共和国国籍、在中国境内定居、并具备国家规定任职条件的公民担任。为了提高学校的办学水平,保证教育质量,根据各级各类学校及其他教育机构教学及行政管理的实际需要,教育行政机关相继制定了《全国中小学校长任职条件和岗位要求(试行)》、《职业中学校长主要职责及岗位要求(试行)》、《成人中等专业学校校长岗位规范(试行)》、《独立设置的成人高等学院(校)院长岗位规范》等。国家有关校长或者主要行政负责人的任职规定主要包括基本条件和素质能力等方面。基本条件主要根据各级各类学校的特点和需要对校长或主要行政负责人的思想政治品质、学历、教育工作经验以及健康状况等作了规定。如要求中小学校长热爱中国共产党,热爱教育事业,认真贯彻国家的法律法规,有一定的组织管理能力等。小学校长应具备中师毕业以上学历、初中校长应具备大专毕业以上学历,并要求中小学校长取得中学一级、小学高级以上教师职务,具有实际教学工作经验,取得“岗位培训合格证书”等。关于国家举办的高等学校校长的任职条件,国家教委于1991年原则规定:校长必须具有较高的马克思主义理论水平,能正确理解和贯彻党的路线、方针和政策,坚持四项基本原则和改革开放,坚持社会主义办学方向;有强烈的事业心和责任感,具有较强的组织领导能力;作风民主、正派,为政清廉,善于团结协作,密切联系群众。校长应具有正确的办学指导思想,熟悉教育规律和教学、科研与行政管理工作,有一定的学术水平。1994年,《国家教委直属高校推举校长的规定(试行)》中对直属高校校长的任职条件规定为: (1)能全面执行党的基本路线和教育方针,有与履行职责相称的马克思主义理论水平; (2)有高度的革命事业心和奉献精神,能以主要精力投入学校的管理和领导工作; (3)熟悉高等教育情况,懂得教育规律,具有基层管理工作经验和把握学校全局的能力; (4)具有高级专业技术职务,原则上应该是教授(或相当于教授),有一定的学术地位; (5)联系群众,团结同志,作风民主; (6)严于律己,公道正派,清正廉洁; (7)初任年龄在50岁以下,连任或规模大的重点学校的校长可适当放宽年龄限制。

    二、民办学校校长的任职条件可以适当放宽

    民办学校是我国社会主义教育体系的组成部分,其校长和公办学校校长一样,在教育教学活动以及学校的发展中具有重要作用。要办一所好学校,必须有一个好校长。因此,民办学校也要按照国家有关规定的精神,选聘校长。考虑到民办学校与公办学校的情况不完全相同,完全按照公办学校校长的任职条件执行还有一定困难。因此本法规定采取“参照”的办法。参照就是根据其原则和精神,可以放宽条件。特别是考虑到民办学校中的很多校长来自公办学校退休的老校长、老教师,大部分人员的年龄比较大,已超过国家规定的校长任职年龄甚至是退休年龄,因此这里专门规定年龄可以适当放宽。

    三、对于校长人选,民办学校享有聘任权,主管机构享有监督权  民办学校的决策机构确定校长人选后,应当报审批机关核准。这里规定的是“核准”, 而不是“批准、任命”,它体现的是审批机关的监督权,而不是决定权。民办学校校长的聘任权属于学校决策机构,因校长在学校中的责任重大,为便于监管,所以要先报审批机关核准。审批机关主要是参照公办学校校长的任职条件,对所报人选是否合适予以审查。一般来讲,这种审查主要是根据报送材料书面进行,不必按照公办学校校长的任职程序,进行民主评议、考察考核等。如果没有相反材料表明所报人选不适宜担任校长,原则上应当核准,书面通知申报学校。审批机关不得为民办学校指定、委任校长。民办学校接到核准通知后,正式聘任。如果民办学校决策机构所报人选未获核准,应当另行选聘。

   

    第二十四条 民办学校校长负责学校的教育教学和行政管理工作,行使下列职权:

    (一)执行学校理事会、董事会或者其他形式决策机构的决定;

    (二)实施发展规划,拟订年度工作计划、财务预算和学校规章制度;

    (三)聘任和解聘学校工作人员,实施奖惩;

    (四)组织教育教学、科学研究活动,保证教育教学质量;

    (五)负责学校日常管理工作;

    (六)学校理事会、董事会或者其他形式决策机构的其他授权。

    【释义】 本条是关于民办学校校长职权的规定。

    民办学校校长是学校管理和组织工作的实际承担人和负责人,明确校长的职责,对于划清学校决策机关和执行机关的职责,提高学校的管理效率和水平,提高教育教学质量,具有重要的作用。其具体职责如下:

    1.执行权。学校决策机构与校长的关系,是产生与被产生、决定与执行、监督与被监督的关系,因此,校长的第一项职责就是制定各种措施和办法,合理配置人力资源和财力资源,组织实施决策机构通过的决定。对于执行情况,应当及时向决策机构报告;执行有困难或者需要变通执行的,应当及时向决策机构提出意见和建议。

    2.拟定权。校长要根据办学宗旨、现有条件和发展目标,组织实施发展规划。为实施发展规划,拟定年度工作计划,其中一个重要的方面是拟定招生计划,报决策机构批准。校长有权参照上一年度学校经费预算和决算情况,根据本年度学校各项具体工作的安排,拟订本年度经费预算方案,报学校决策机构批准后实施。有权根据学校管理工作的需要,拟定有关规章制度,报决策机构批准并组织实施。

    3.人事聘任权。民办学校在人员聘任上有较大自主权,依国家有关规定自行聘任本校的教师及其他工作人员。校长代表学校聘任教师及其他工作人员。校长在实施聘任时,应遵循自愿、平等和公正的原则,保障双方的合法权益。聘任应当通过签订聘任合同,明确规定双方的权利和义务,如向受聘方提供的工作条件、支付的报酬及提供的福利待遇,受聘方的主要职责及要求、聘任期限、续聘和辞职的程序等有关问题,以及违约应承担的责任、合同纠纷的解决方式等内容。聘任合同一经签订,对双方都有约束力,应当认真遵守和执行。奖惩是学校管理的一项经常化、制度化的基础工作和重要环节。奖励可以鼓励上进,调动工作积极性,提高教职工队伍的素质,促进教育教学质量的提高。惩处可以教育被处罚者,警示他人,防止不良现象的发生。校长要运用好激励机制,对于工作出色,成绩优秀的要给予表彰和奖励。《教师法》第33条中规定,“教师在教育教学、培养人才、科学研究、教学改革、学校建设、社会服务、勤工俭学等方面成绩优异的,由所在学校予以表彰、奖励。”对于违法乱纪者,校长给予相应惩处,做到赏罚分明。《教师法》规定,教师故意不完成教育教学任务给教育教学工作造成损失的;体罚学生,经教育不改的;品行不良、侮辱学生,影响恶劣的,由所在学校、其他教育机构或者教育行政部门给予行政处分或者解聘。其中情节严重,构成犯罪的,依法追究刑事责任。为了使奖惩客观有据,应当客观、公正、准确地对教师的政治思想、业务水平、工作态度和工作成绩进行考核。考核应充分听取教师本人、其他教师以及学生的意见。考核结果是受聘、晋升工资、实施奖惩的依据。

    4.组织教学和科研活动。校长应依照国家的教育法律、法规,在学校的教育教学活动中全面贯彻国家的教育方针,全面组织和管理教育教学活动。中小学应按国家有关教学计划和教学大纲设置课程,其他教育机构应按国家有关规定设置课程,建立完善的教学管理制度,保障教学质量,保证教学内容符合宪法、法律、法规和国家政策。教师担负着教书育人的重要责任,是保证教育质量的重要条件。学校应当加强对教师的思想教育和业务培训,提高教师的思想和教学水平。民办学校应当结合自身的特点建立健全教师的政治和业务学习及培训进修制度。应有计划地组织教师的政治学习,开展多种形式的思想教育活动,帮助教师牢固树立教书育人的思想,提高教师的思想水平。同时应注重提高教师的教学能力,建立教研制度,开展多种形式的教学研究活动。积极鼓励教师结合教学参与校外教学研究活动,努力为教师进修提供方便。要把教学与科研结合起来,特别是民办高等学校,要培养高层次人才,就要直接从事发展科学研究的工作。当然,民办学校要结合自身的特点,搞科研要量力而行,不能由此影响教学。

    5.负责学校的日常管理。校长对学校的日常管理主要包括对学生进行学籍管理,根据教育行政部门的学籍管理规定,按照本校实际情况,制定有关学生入学与报名注册、纪律与考勤、休学与复学、转学、退学等的管理办法,并负责具体的实施。同时根据国家有关规定和学校规定,对学生的学习、生活进行具体的管理,实施奖励和处分等。其他还有管理和使用学校的各项财产,包括学校用地、校舍、教学仪器设备等,维护学校的正常教学秩序。

    另外校长还有学校章程和决策机构授予的其他权力和工作。

    校长在对学校的行政管理中,实行校长负责制,享有最后决定权,并对决定承担责任。但为了做到民主决策、科学决策,校长行使职权应当建立一定的会议形式,在认真听取意见的基础上作出决定。通过会议,充分讨论,深入研究,最后作出决策,由校长签发和公布。实践中校长行使职权的会议形式主要有校长办公会、校务会议等。校长根据工作情况,通过定期或不定期主持召开校长办公会或者校务会议,作出决策,进行学校事务的管理,行使职权。这种形式较好地处理了个人负责与民主决策的关系。

   

    第二十五条 民办学校对招收的学生,根据其类别、修业年限、学业成绩,可以根据国家有关规定发给学历证书、结业证书或者培训合格证书。

    对接受职业技能培训的学生,经政府批准的职业技能鉴定机构鉴定合格的,可以发给国家职业资格证书。

    【释义】 本条是关于民办学校颁发学业证书的规定。

    一、学业证书的类别

    学业证书制度是我国教育制度的重要内容之一。《教育法》第21条规定:“国家实行学业证书制度”。“经国家批准设立或者认可的学校及其他教育机构按照国家有关规定,颁发学历证书或者其他学业证书。”其中,学业证书是指经国家批准设立的学校或者其他教育机构,对在该校学习的受教育者颁发的证明受教育者完成学业情况的证明文件。它是用人单位衡量持有者知识水平和工作能力的重要依据。学业证书一般分为学历证书和非学历证书两类。学历证书是对接受学历教育的受教育者颁发的反映其学业情况的证明文件。它分为毕业证书、结业证书和肄业证书。学完教学计划规定的全部课程,考试及格或者修满学分,准予毕业者,发给毕业证书。学完教学计划规定的全部课程,其中有一门以上主要课程补考后仍不及格者或未修满规定的学分,准予结业的,发给结业证书。具有学籍的学生未完成教学计划规定的课程而中途退学的,发给肄业证书(又称学历证明)。学历证书按层次、类别和修业年限,又可分为小学学历、初中学历、高中学历、中等专业学校学历、大学专科学历、大学本科学历、研究生学历等。非学历证书主要有写实性结业证书和培训合格证书等。本条规定的结业证书包括学历类的结业证书和非学历类的结业证书。

    二、学业证书的颁发

    我国对学业证书实行分类管理的办法。对于非学历类证书,一般学校都有权根据受教育者的学习情况签发。民办学校对接受各种文化补习、辅导、进修、培训的受教育者,都可以根据情况发给结业证书或者培训证书,并注明学习期限、课程和考试成绩;对接受职业培训的受教育者,按规定完成了培训内容并经考核合格的,发给培训证书,并注明培训的专业技能和考核结果。对于学历类证书,特别是表明学历的毕业证书,管理比较严,特别是高等教育学历证书。只有达到了国家规定的标准,取得了相应资格的学校,才能签发毕业证书。学校要取得这一资格,必须达到国家规定的设置标准。审批机关根据国家规定的不同类别、层次学校的设置标准,对举办者的办学申请进行审查,达到条件的,颁发办学许可证,同时赋予其相应层次、类别的学业证书发放权。对于实施学历教育的,如其现有条件尚未达到国家规定的实施该层次学历教育标准,审批机关先批准其实施非学历教育,暂不授予发放学历证书的资格。这类学校成立后,只具有发放非学历证书的权利,即颁发写实性学业证明和培训证书的权利,不得超越规定的权限,擅自颁发学历证书。目前,在民办高等教育机构中,有大量的教育机构由于尚未达到国家规定的设置标准,不具有高等教育毕业证书发放权。据统计,到2001年,全国有近1300所民办高等教育机构,但仅有不到100所学校享有高等教育学历证书发放权。目前,没有取得高等教育学历证书发放权的民办高校,主要是开展自学考试助学或者是与有高等教育学历证书发放权的高校合作办学,以此解决高等教育学历文凭问题。从将来的审批设立工作来看,审批设立与学历文凭发放资格应当统一起来,同意设立,就意味着其达到了相应的条件,应授权其颁发相应的学历文凭;不能颁发学历文凭,也就意味着还没达到规定的办学条件,不应批准设立。

    加强对学业证书的管理,对维护教育教学活动的正常秩序,保证教育质量有着十分重要的作用。在当前社会经济迅速发展,用人单位对人才要求不断提高,公民的受教育状况,特别是学历文凭对其就业和自身发展有着重要影响,因此学业证书成为社会关注的教育热点,这也是民办教育法要规范和解决的问题。过去个别民办学校不按国家规定,擅自向学员颁发教育毕业证书,在社会上造成了不良影响。为了维护国家教育制度的严肃性,制止乱发毕业证书的蔓延,1991年,国家教育行政部门发出了《关于不得擅自颁发高等教育毕业证书的通知》,规定未经国家教育行政部门批准的学校,一律不得擅自颁发高等教育毕业证书。对拒不执行这项规定的学校或直接责任者,由教育部门会同有关部门查处,并追究责任。此前还规定,对于未取得颁发国家学历证书资格的,在学生学习结束后,可由学校发给“结业证明”并注明所学课程内容和考试成绩,学校校长须在“结业证明”上签字,以对学生的学习成绩负责;取得国家承认的大学、中专毕业证书,可按自学考试的有关规定办理。1994年国家教委《关于近期全国高等学校设置审批工作的意见》中又重申:经批准筹建的民办高等学校,只能举办非学历教育,不得以任何借口自行许诺颁发“学历文凭”。在国家批准正式设立之前,凡欲取得学历教育文凭的,均须通过国家高等教育自学考试验收,这些原则都要事先向学生说明,如在筹建过程中乱许愿造成不良后果的,上报审批机关撤销其筹建资格。

    近年来,国家开始了高等教育学历文凭考试试点工作,即国家对不具备颁发高等教育学历文凭资格的民办高等教育机构的学生的学历进行认定考试。考试由两部分组成,70%的课程由国家考试机构组织实施,30%的课程考试由学校组织进行,考试成绩全部合格者取得国家承认的高等教育学历文凭。到2001年,已有400多所民办高等教育机构取得了试点资格。

    三、职业资格证书的颁发

    目前我国已实行了多种职业资格制度和技术等级制度,取得职业培训合格证书的学员如要取得职业资格和技术等级证书,应按国家有关规定参加政府批准的鉴定机构的鉴定,合格者可获得相应的职业资格、技术等级证书。民办职业技能培训机构未经审批部门批准或者授权,不得举行职业资格鉴定,不得发放国家职业资格证书。

   

    第二十六条 民办学校依法通过以教师为主体的教职工代表大会等形式,保障教职工参与民主管理和监督。

    民办学校的教师和其他工作人员,有权依照工会法,建立工会组织,维护其合法权益。

    【释义】 本条是关于民办学校民主管理的规定。

    一、民办学校教职工有权参与学校的民主管理和监督

    民办学校在法律规定的范围内,享有较大的办学自主权。在与教职工关系上,通过聘任合同确立聘任关系,依聘任合同确定各自的权利和义务,包括对教职工的工作时限、工资和福利待遇等作出规定。因此,民办学校建立健全各项民主管理和监督制度,具有更为特别的意义。一方面通过这些制度,维护教职工的合法权益;另一方面,通过教职工参加民主管理,加强对学校的监督,增强自律能力。

    我国《宪法》规定,人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。按照《宪法》的规定,我国的企事业单位普遍建立了职工代表大会制度,保障职工的民主权利,参与本单位的民主管理。它是职工主人翁地位的体现。在教育领域里,同样应贯彻这项原则。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》中指出,“学校要建立和健全以教师为主体的教职工代表大会制度,加强民主管理和监督”。《教育法》规定,“学校及其他教育机构应当按照国家有关规定,通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式,保障教职工参与民主管理和监督。” 《教师法》规定,教师有“通过教职工代表大会或者其他形式,参与学校的民主管理”的权利。现在,大多数高校、中小学校都建立了教代会制度,其中高等学校的教代会制度比较完善。1985年教育部发布了《高等学校教职工代表大会条例》, 该条例规定:教代会行使下列职权:(一)听取校长的工作报告,讨论学校的年度工作计划、发展规划、改革方案、教职工队伍建设等重大问题,并提出意见和建议。(二)讨论通过岗位责任制方案、教职工奖惩办法,以及其他与教职工有关的基本规章制度,由校长颁布施行。(三)讨论决定教职工的住房分配、福利费管理使用的原则和办法,以及其他有关教职工的集体福利事项。(四)监督学校各级领导干部,可以进行表扬、批评、评议、推荐,必要时可以建议上级机关予以嘉奖、晋升,或予以处分、免职。教职工代表以系、处或教研室、科室、班组为单位,由教职工直接选举产生,凡是享有公民权的教职工均有选举权与被选举权。代表的构成,既要照顾到学校各方面人员,又要充分体现学校以教学为主,其中教师代表一般应占60%左右。教职工代表大会每3年一届,定期开会,一般应每学年开一次。教代会的议题,应根据学校的中心工作和群众迫切关心的问题,广泛吸收教职工的意见,经大会主席团审议后,请大会通过。该条例适用于全日制普通高等学校,其基本精神也适用于其他各种形式的高等学校和中等专业学校。民办学校也可以参照上述规定,建立健全教职工代表大会制度。

    二、民办学校教职工有权组建工会

    民办学校的教师和其他工作人员,有权依照《工会法》,建立工会组织,维护其合法权益。我国《工会法》规定,在中国境内的企业、事业单位、机关中以工资收入为主要生活来源的体力劳动者和脑力劳动者,不分民族、种族、性别、职业、宗教信仰、教育程度,都有依法参加和组织工会的权利。任何组织和个人不得阻挠和限制。企业、事业单位、机关有会员25人以上的,应当建立基层工会委员会;不足25人的,可以单独建立基层工会委员会,也可以由两个以上单位的会员联合建立基层工会委员会,也可以选举组织员一人,组织会员开展活动。工会帮助、指导职工与企业以及实行企业化管理的事业单位签订劳动合同。企业单方面解除职工劳动合同时,应当事先将理由通知工会,工会认为企业违反法律、法规和有关合同,要求重新研究处理时,企业应当研究工会的意见,并将处理结果书面通知工会。企业、事业单位违反劳动法律、法规规定,侵犯职工劳动权益的,工会应当代表职工与企业、事业单位交涉,要求企业、事业单位采取措施予以改正;企业、事业单位应当予以研究处理,并向工会作出答复;企业、事业单位拒不改正的,工会可以请求当地人民政府依法作出处理。民办学校应当根据《工会法》的规定,积极支持教职工建立工会组织,并为其开展活动提供方便。同时,校方应充分发挥工会组织在团结教职工,维护教职工合法权益方面的优势,在教职工的聘任、福利待遇以及教职工与民办学校纠纷处理等方面,认真听取工会组织的意见。民办学校工会组织也应积极开展工作,努力维护教职工合法权益,协调解决教职工与民办学校的纠纷,调动全体教职工的积极性,搞好教育教学。

    在民办学校的监督制约机制中,还有两种形式,一是“监事或者监事会”,成员来自教职工代表和学生家长代表,职能是监督学校的行政管理工作,评议办学质量和水平。一是学生家长委员会,由受教育者父母或者监护人推选产生,监督学校的办学活动,维护受教育者的合法权益。对这两种形式,法律都未作规定。目前有的民办学校设置了这种机制,可以进一步实践,积累经验。

 

第四章 教师与受教育者

    第二十七条 民办学校的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育者具有同等的法律地位。

    【释义】 本条是关于民办学校的教师、受教育者法律地位的规定。

    《教育法》、《教师法》等法律对教师、受教育者的法律地位作出了系统的规定。教师的法律地位包括教师的权利、义务以及教师管理制度。受教育者的法律地位包括受教育者的权利、义务以及受教育者管理制度。本法在总则中规定,民办教育事业是社会主义教育事业的组成部分,民办学校与公办学校具有同等的法律地位,这就决定了民办学校的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育者具有同等的法律地位。公办学校教师、受教育者依照法律规定的权利、义务和教师管理制度,同样适用于民办学校的教师、受教育者。本法第2条规定,本法未作规定的,依照《教育法》和其他有关教育法律执行。本法对民办学校的教师、受教育者的法律地位没有作出系统规定,因此,《教育法》和其他有关教育法律关于教师、与受教育者法律地位的规定,就适用于民办学校的教师与受教育者。

    一、民办学校教师的法律地位

    理解民办学校教师的法律地位,需要从民办学校教师的权利、义务以及民办学校教师的管理制度等方面进行:

    1.民办学校教师的权利

    根据《教师法》的规定,教师是履行教育教学职责的专业人员,承担教书育人,培养社会主义事业建设者和接班人、提高民族素质的使命。在我国的教育事业中,教师具有十分重要的法律地位。《教育法》第33条规定,教师享有法律规定的权利,国家保护教师的合法权益,改善教师的工作条件和生活条件,提高教师的社会地位。

    对教师的权利作出详细规定的是《教师法》。根据《教师法》的规定,教师享有下列权利: (1)进行教育教学活动,开展教育教学改革和实验; (2)从事科学研究、学术交流,参加专业的学术团体,在学术活动中充分发表意见; (3)指导学生的学习和发展,评定学生的品行和学业成绩; (4)按时获取工资报酬,享受国家规定的福利待遇以及寒暑假期的带薪休假; (5)对学校教育教学、管理工作和教育行政部门的工作提出意见和建议,通过教职工代表大会或者其他形式,参与学校的民主管理; (6)参加进修或者其他方式的培训。

    《教师法》规定的教师权利在其他法律中又得到进一步的保障。比如,《高等教育法》规定,国家保护高等学校教师及其他教育工作者的合法权益,采取措施改善高等学校教师及其他教育工作者的工作条件和生活条件;高等学校应当为教师参加培训、开展科学研究和学术交流提供便利条件。《义务教育法》规定,全社会应当尊重教师;国家保障教师的合法权益,采取措施提高教师的社会地位,改善教师的物质待遇,对优秀的教育工作者给予奖励。根据本法第2条以及本条的规定,《教育法》、《教师法》等法律有关教师权利的规定同样适用于民办学校的教师。此外,本法第30条、第31条还针对民办学校教师的实际情况规定,民办学校应当依法保障教职工的工资、福利待遇,并为教职工缴纳社会保障费;民办学校教职工在业务培训、职务聘任、教龄和工龄计算、表彰奖励、社会活动等方面依法享有与公办学校教职工同等权利。

    2.民办学校教师的义务

    教师的法律地位不仅包括权利,还应当包括法律规定的义务。根据《教育法》第32条的规定,教师履行法律规定的义务,忠诚于人民的教育事业。那么,教师有哪些法律义务呢?

    根据《教师法》的规定,教师应当履行下列法律义务: (1)遵守《宪法》、法律和职业道德,为人师表; (2)贯彻国家的教育方针,遵守规章制度,执行学校的教学计划,履行教师聘约,完成教育教学工作任务; (3)对学生进行《宪法》所确定的基本原则的教育和爱国主义、民族团结的教育,法制教育以及思想品德、文化、科学技术教育,组织、带领学生开展有益的社会活动; (4)关心、爱护全体学生,尊重学生人格,促进学生在品德、智力、体质等方面的全面发展; (5)制止有害于学生的行为或者其他侵犯学生合法权益的行为,批评和抵制有害于学生健康成长的现象; (6)不断提高思想政治觉悟和教育教学业务水平。《教师法》有关教师法律义务的规定不仅适用于公办学校的教师,根据本法第2条和本条的规定,也适用于民办学校的教师。

     3.民办学校的教师管理制度

    教师管理制度是维护教师权利,同时也是落实教师义务的重要保障。国家除了依法赋予教师特定的权利与义务外,还依法建立起教师管理制度。《教育法》对教师管理制度作出了基本的规定。根据《教育法》的规定,国家实行教师资格、职务、聘任制度,通过考核、奖励、培养和培训,提高教师素质,加强教师队伍建设。在《教育法》规定的基础上,《教师法》则对不同类型的教师资格制度、教师的培养和培训制度、教师的考核、待遇、奖励以及法律责任等制度作出系统的规定。

    在《教育法》和《教师法》的基础上,《高等教育法》则对高等学校的教师资格制度、教师职务制度和教师聘任制度等高等学校教师管理制度作出了进一步的具体规定。《义务教育法》则规定,国家采取措施加强和发展师范教育,加速培养、培训师资,有计划地实现小学教师具有中等师范学校毕业以上水平,初级中等学校的教师具有高等师范专科学校毕业以上水平;国家建立义务教育教师资格考试制度,对合格教师颁发资格证书;师范院校毕业生必须按照规定从事教育工作。

    根据本法第2条和本条的规定,上述法律所规定的一系列的教师管理制度也适用于民办学校的教师。此外,本法第28条、第29条还针对民办学校办学的实际情况,对民办学校教师的管理制度作出特殊规定。这些规定是:民办学校聘任的教师,应当具有国家规定的任教资格;民办学校应当对教师进行思想品德教育和业务培训。

    二、民办学校受教育者的法律地位

    民办学校受教育者的法律地位,包括民办学校受教育者的权利、义务,以及民办学校受教育者的管理制度等内容:

    1.民办学校受教育者的权利

    根据《教育法》的规定,受教育者享有下列权利: (1)参加教育教学计划安排的各种活动,使用教育教学设施、设备、图书资料; (2)按照国家有关规定获得奖学金、贷学金、助学金; (3)在学业成绩或者品行上获得公正评价,完成规定的学业后获得相应的学业证书、学位证书; (4)对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉,对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益,提出申诉或者依法提起诉讼; (5)法律、法规规定的其他权利。在《教育法》规定的基础上,《高等教育法》进一步规定,高等学校学生的合法权益受法律保护,并规定了高等学校学生获得奖学金的具体制度以及在校内组织学生团体的权利。《义务教育法》和《职业教育法》则针对义务教育、职业教育的特殊情况规定了适龄儿童以及接受职业教育者的特殊权利。根据本法第2条和本条的规定,《教育法》等法律规定的受教育者的权利也适用于民办学校的受教育者。此外,本法第32条、第33条还针对民办学校受教育者的特殊情况,规定民办学校依法保障受教育者的合法权益;民办学校的受教育者在升学、就业、社会优待以及参加先进评选等方面享有与同级同类公办学校的受教育者同等权利。

    2.民办学校受教育者的义务

    根据《教育法》的规定,受教育者应当履行下列义务: (1)遵守法律、法规; (2)遵守学生行为规范,尊敬师长,养成良好的思想品德和行为习惯; (3)努力学习,完成规定的学习任务; (4)遵守所在学校或者其他教育机构的管理制度。在《教育法》规定的基础上,《高等教育法》对高等学校学生的义务作了进一步的规定,即高等学校学生应当遵守法律、法规,遵守学生行为规范和学校的各项管理制度,尊敬师长,刻苦学习,增强体质,树立爱国主义、集体主义和社会主义思想,努力学习马列主义、毛泽东思想、邓小平理论,具有良好的思想品德,掌握较高的科学文化知识和专业技能;高等学校的学生应当按照国家规定缴纳学费;获得贷学金及助学金的学生,应当履行相应的义务;学生团体在法律、法规规定的范围内活动,服从学校的管理和领导。根据本法第2条和本条的规定,《教育法》和《高等教育法》等法律有关受教育者义务的规定,同样适用民办学校的受教育者。

    3.民办学校受教育者的管理制度

    受教育者管理制度是维护受教育者权利,同时也是落实受教育者义务的重要保障。国家除了依法赋予受教育者的权利和义务外,还依法建立起受教育者管理制度。《教育法》规定了受教育者管理方面的基本制度。根据《教育法》的规定,国家实行教育考试制度、学业证书制度以及教育督导制度。《教育法》第28条还规定,学校及其他教育机构对教育者进行学籍管理,实施奖励或者处分,对受教育者颁发相应的学业证书。国家《学位条例》则专门对受教育者的学位制度作出了具体规定。根据本法第2条和本条的规定,《教育法》以及《学位条例》等法律有关受教育者管理的制度,同样适用于民办学校的受教育者。针对民办学校办学活动中对学生学籍管理不够重视和健全的实际情况,本法第32条还专门规定,民办学校按照国家规定建立学籍管理制度,对受教育者实施奖励或者处分。

   

    第二十八条 民办学校聘任的教师,应当具有国家规定的任教资格。

    【释义】  本条是关于民办学校教师资格的规定。

    教师的素质对教育质量具有十分重要的影响。为了保证教师的质量,许多国家都规定了教师的任职资格标准,或者建立起教师许可制度或者教师资格证书制度。我国的教育目的是为国家培养各类合格人才,培养社会主义事业建设者和接班人、提高全民族的素质,因此,通过建立起严格的教师资格制度,选择优秀的、能够胜任教学工作的教师,对于保障教育事业的健康发展具有关键意义。

    民办学校的教师聘任,是指民办学校按照一定的程序和规则,选用一定资格的人从事学校教育教学工作的行为,是民办学校办学自主权的一个重要部分。本条规定主要包括以下内容:

    一、民办学校教师资格的分类和条件

    《教育法》第34条规定,国家实行教师资格制度。《义务教育法》明确规定,国家建立教师资格考试制度,对合格教师颁发资格证书。以《教育法》的规定为基础,《教师法》则对我国的教师资格制度作出了详尽的规定。根据《教师法》的规定,我国的教师资格分类及学历如下:

     (1)取得幼儿园教师资格,应当具备幼儿师范学校毕业及其以上学历;

     (2)取得小学教师资格,应当具备中等师范学校毕业及其以上学历;

     (3)取得初级中学教师、初级职业学校文化、专业课教师资格,应当具备高等师范专科学校或者其他大学专科毕业及其以上学历;

     (4)取得高级中学教师资格和中等专业学校、技工学校、职业高中文化课、专业课教师资格,应当具备高等师范院校本科或者其他大学本科及其以上学历;取得中等专业学校、技工学校和职业高中学生实习指导教师资格应当具备的学历,由国务院教育行政部门规定;

     (5)取得高等学校教师资格,应当具备研究生或者大学本科学历;

     (6)取得成人教育教师资格,应当按照成人教育的层次、类别,分别具备高等、中等学校毕业及其以上的学历。

    不具备《教师法》规定的教师资格学历的公民,申请获取教师资格,必须通过国家教师资格考试。

    根据本条的规定,民办学校教师根据不同的类别,应当分别具备《教师法》规定的上述资格和条件。

    二、民办学校教师资格的认定

    根据《教师法》第10条的规定,中国公民要获取教师资格,必须具备的前提性条件是:“遵守宪法和法律,热爱教育事业,具有良好的思想品德,具备本法规定的学历或者经国家教师资格考试合格,有教育教学能力”。具备上述条件,经过法定机构认定,就能获得教师资格。

    《教师法》根据不同情况具体规定了我国教师资格的认定机构。根据《教师法》的规定,中小学教师资格由县级以上人民政府教育行政部门认定;中等专业学校、技工学校的教师资格由县级以上人民政府教育行政部门组织有关主管部门认定;普通高校的教师资格由国务院或者省、自治区、直辖市教育行政部门或者由其委托的学校认定。

    具备《教师法》规定的学历或者经国家教师资格考试合格的公民,要求有关部门认定其教师资格的,有关部门应当按照《教师法》规定的条件予以认定。依据本条的规定,民办学校教师资格的认定也依据《教师法》的上述规定进行。

    三、民办学校教师的聘任

    在建国以来的相当长时间内,受计划经济体制的影响,国家对教育实施集中统一的行政管理,在教师的任用制度上一直实行派任制。所谓派任是指由上级教育行政部门和组织人事部门按计划向学校委派教师的制度。改革开放以来,随着计划经济向市场经济的转轨,教师派任方式逐渐显露出不少弊端。适应情况发展的需要,国家对教师任用制度也实行了重要改革,将教师派任制改为聘任制。所谓聘任制,是指学校与被用教师签订合同,由学校发给聘书,明确在一定时期内予以任用的方式。《教育法》和《教师法》都将教师的聘任制作为一项教师任用制度确定下来。《教育法》规定,国家实行教师聘任制度。《教师法》第17条规定,学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制。教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则,由学校和教师签订教师聘任合同,明确双方的权利、义务和责任。《高等教育法》等法律则对一些不同类别学校教师的聘任制度作出更为具体的规定。

    在我国的教育事业中,民办学校从根本上说是教育市场的产物。民办学校从产生之初与教师之间的关系就基本是聘任与被聘任的关系。因此,根据本条的规定,《教育法》和《教师法》等法律有关教师聘任制度的规定,当然适用于民办学校与教师的关系。

   

    第二十九条 民办学校应当对教师进行思想品德教育和业务培训。

    【释义】 本条是关于民办学校教师教育和培训的规定。

    教师承担着为人师表、培养社会主义事业建设者和接班人的重要使命,教师的思想品德对于受教育者具有重要影响,关系到社会主义教育事业的成败得失。

    我国的教育事业对教师的思想品德提出了很高的要求。《教育法》第2条规定,国家发展教育事业,必须坚持以马列主义、毛泽东思想和建设有中国特色社会主义理论为指导,必须遵循宪法确定的基本原则;《教育法》第5条规定,教育必须为社会主义现代化建设服务,必须与生产劳动相结合,培养德、智、体等方面全面发展的社会主义事业的建设者和接班人;《教育法》第6条规定,国家在受教育者中进行爱国主义、集体主义、社会主义的教育,进行理想、道德、纪律、法制、国防和民族团结的教育。要实现国家对教育的这些要求,关键在于教师。有思想品德崇高的教师才能完成这一教育使命。为此《教育法》第32条规定,教师要履行法律规定的义务;第34条规定,国家要提高教师素质,加强教师队伍建设。以《教育法》为基础,《教师法》第8条则将教师应当具有的思想品德作为一项基本义务规定下来。根据《教师法》的规定,教师在思想品德方面应当具备以下素质: (1)遵守宪法、法律和职业道德,为人师表; (2)贯彻国家的教育方针,遵守规章制度,执行学校的教学计划,履行教师聘约,完成教育教学工作任务; (3)对学生进行宪法所确定的基本原则教育和爱国主义、民族团结的教育,法制教育以及思想品德、文化、科学技术教育,组织、带领学生开展有益的社会活动。为了提高教师素质,《教师法》第4条规定,各级人民政府应当采取措施,加强教师的思想政治教育;第19条规定,各级人民政府教育行政部门、学校主管部门和学校应当对教师进行多种形式的思想政治培训。《高等教育法》规定,高等学校应当对教师的思想政治表现、职业道德进行考核。《教育法》、《教师法》、《高等教育法》等法律对教师思想品德的规定当然适用民办学校的教师。实践中,民办学校容易存在的倾向,是对教师思想品德的提高不够重视。因此,本条特别规定,加强对教师思想品德的教育是民办学校的一项义务。

    民办学校不仅要重视对教师的思想品德教育,还要重视对教师进行业务培训。

    教师培训是指对已在职的教师进行有组织有计划的再培养,是教师职前教育的继续延长。加强对教师的业务培训是学校教育管理工作的重要部分。教师只有不断地进行业务培训,才能更新知识,提高业务素质,从而进一步提高教学水平。对教师进行培训,不仅是对教师自身的要求,也是国家和学校的一项重要职责。根据《教育法》第33条的规定,国家通过培养和培训,提高教师素质,加强教师队伍建设。《教师法》第18条规定,各级师范进修学校承担培训中小学教师的任务;第19条规定,各级人民政府教育行政部门、学校主管部门和学校应当制定教师培训规划,对教师进行多种形式的业务培训。在《教育法》、《教师法》规定的基础上,《高等教育法》第51条则规定,高等学校应当为教师参加培训提供便利条件。《教育法》、《教师法》、《高等教育法》等法律有关教师培训的规定,当然适用于民办学校的教师。长期以来,我国十分重视在职教师的再教育,通过建立各种教师进修机构,采取多种措施为在职教师培训提供了服务。但是,在民办学校办学活动中,存在的一种实际情况是,民办学校对教师的业务培训重视不够,教育教学活动中的短期行为比较普遍,因此,本条有针对性地规定,加强对教师的业务培训是民办学校的一项重要职责。

   

    第三十条 民办学校应当依法保障教职工的工资、福利待遇,并为教职工缴纳社会保险费。

    【释义】 本条是关于民办学校依法保障教职工待遇的规定。

    教师的待遇包括教师的工资待遇、医疗待遇、住房待遇和养老保险待遇。依法保障教师待遇,对于真正贯彻尊师重教、尊重知识、尊重人才的方针,提高教师的经济地位和社会地位,从而最终促进教育事业的发展,具有重要意义。《教育法》第33条规定,国家保护教师的合法权益,改善教师的工作和生活条件,提高教师的社会地位。教师的工资待遇、福利待遇,依照法律、法规的规定办理。《教师法》第32条规定,社会力量所办学校的教师待遇,由举办者自行确定并予以保障。理解本条规定需要从以下几个方面进行:

    一、民办学校依法保障教职工的工资待遇

    教师的工资待遇是指教师通过进行教育教学的脑力劳动所获得的工资报酬。《教师法》对教师的工资待遇作出专门规定。根据《教师法》的有关规定,教师的工资待遇包括三个方面的内容: (1)教师的工资水平。根据《教师法》第25条的规定,教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平,并逐步提高。 (2)教师的晋级增薪制度。《教师法》第25条规定,国家建立正常的晋级增薪制度,具体办法由国务院规定。晋级增薪制度,有利于调动广大教师的工作积极性。 (3)教师的津贴。《教师法》第26条规定,中小学教师和职业学校教师享受教龄津贴和其他津贴,具体办法由国务院教育行政部门会同有关部门制定。教师的教龄津贴是鼓励教师长期安心从事教育工作的一项措施。教师的其他津贴,如班主任津贴、特殊教育津贴等,是对特殊岗位教师多付出劳动的一种补偿性报酬。 (4)教师的补贴。《教师法》第27条规定,地方各级人民政府对教师以及具有中专以上学历的毕业生到少数民族地区和边远贫困地区从事教育教学工作的,应当予以补贴。教师补贴是一种地区补贴,是国家为了鼓励教师去少数民族地区和边远贫困地区从事教育而采取的一种措施。《教师法》有关教师工资待遇的这些规定虽然主要适用于公办学校的教师,但是,也应当作为民办学校确定教师待遇的重要参考。虽然《教师法》第33条规定,社会力量所办学校的教师待遇,由举办者自行确定,但民办学校应当依法保障教师的工资待遇,不得随意克扣、拖欠教师工资。

    除了教师以外,学校还有其他各类职工,为教育提供辅助和后勤工作。《教育法》第35条规定,学校及其他教育机构中的管理人员,实行教育职员制度;学校及其他教育机构中的教学辅助人员和其他专业技术人员,实行专业技术职务聘任制度。这两类人员属于学校的职工或者称其他教育工作者,他们在工资待遇方面的合法权益,学校也应当予以保护。《教育法》第29条规定,学校及其他教育机构应当履行维护教师及其他职工合法权益的义务。以《教育法》的规定为基础,《高等教育法》第43条规定,高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式,依法维护教职工的合法权益。《教育法》和《高等教育法》等法律对学校职工工资待遇的规定也应当是民办学校确定其职工工资待遇的重要参照,民办学校应当依法保障职工工资待遇方面的合法权益。

    二、民办学校依法保障教职工的福利待遇

    教师的福利待遇包括住房待遇、医疗保健待遇等。《教师法》第28条规定,地方各级人民政府和国务院有关部门,对城市教师住房的建设、租赁、出售实行优先、优惠;县乡两级人民政府应当为农村中小学教师解决住房提供方便。第29条规定,教师的医疗同当地国家公务员享受同等的待遇;定期对教师进行身体健康检查,并因地制宜安排教师进行休养。实践中,各类学校的教师职工还按照有关方面的规定分别享受一定的福利待遇。这些规定也应当是民办学校确定其教师职工福利待遇的重要参照。民办学校应当依法维护本校教职工在福利待遇方面的合法权益。

    三、民办学校为教职工缴纳社会保险费

    社会保险是国家和用人单位依照法律规定或者合同约定,对具有劳动关系的劳动者在暂时和永久丧失劳动能力以及暂时失业时,为保证其基本生活需要,给予物质帮助的一种社会保障制度。《劳动法》第3条规定,劳动者享有社会保险的权利。70条规定,国家发展社会保险事业,建立社会保险制度,设立社会保险基金,使劳动者在年老、患病、工伤、失业、生育等情况下获得帮助和补偿。第72条规定,用人单位和劳动者必须依法参加社会保险,缴纳社会保险费。根据《劳动法》的这些规定,民办学校与学校教职工在签订聘用合同时,就应当在合同中明确教职工的社会保险费,并由民办学校依法为教职工缴纳社会保险费。

   

    第三十一条 民办学校教职工在业务培训、职务聘任、教龄和工龄计算、表彰奖励、社会活动等方面依法享有与公办学校教职工同等权利。

    【释义】 本条是关于民办学校教职工与公办学校教职工享有同等权利的规定。

    民办学校教职工在业务培训方面与公办学校教职工享有同等权利。教职工的业务培训是教育工作的重要组成部分,对于民办学校教职工在业务培训方面与公办学校的教职工具有同等权利,本书已经在前面的第29条作出解释。

    民办学校教职工在职务聘任方面与公办学校的教职工享有同等权利。我国的《教育法》和《教师法》等法律建立起比较完备的教师职务聘任制度。《教育法》规定,国家实行教师聘任制度。在《教育法》规定的基础上,《教师法》第17条规定,教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则,由学校和教师签订聘任合同,明确双方的权利、义务和责任。《高等教育法》第48条就规定,高等学校教师的聘任,应当遵循双方平等自愿的原则,由高等学校校长与受聘教师签订聘任合同。根据本条的规定,民办学校的教职工在职务聘任方面与公办学校的教职工享有同等权利,即民办学校与教职工应当遵循双方平等的原则,签订聘任合同,明确双方的权利、义务和责任。

    民办学校教职工与公办学校的教职工在教龄和工龄计算方面享有同等权利。教职工的教龄和工龄计算既是评定职称、职务的重要依据,也是享受各种津贴的重要依据。根据《高等教育法》第47条的规定,高等学校的教师要取得助教、讲师、副教授、教授的职务,必须具备的基本条件之一,就是要承担相应职务的课程和规定课时的教学任务。这实际是对教龄和工龄提出了要求。《教师法》第26条规定,中小学教师和职业学校教师享受教龄津贴和工龄津贴。实践中,根据有关方面的规定,公办学校教师的职务评定和津贴享受都与教龄和工龄有重要联系。根据本条的规定,民办学校的教职工在教龄和工龄计算方面与公办学校享有同等权利,也就是说在民办学校的教学年限、工作年限与在公办学校的年限同等计算,这对保障民办学校的教职工的合法权益,鼓励教师从事民办教育都具有重要意义。

    民办学校教职工在表彰奖励方面与公办学校教职工享有同等权利。对教职工实施表彰奖励是鼓励先进,促进教育事业发展的重要措施。《教育法》建立起对学校教职工实施表彰奖励的基本制度。《教育法》第13条规定,国家对发展教育事业做出突出贡献的组织和个人,给予奖励。第33条规定,国家实行教师奖励制度。第28条规定,学校及其他教育机构对聘任教师及其他职工,实施奖励。教师法对教师的表彰奖励制度作出详细规定。《教师法》第33条规定,教师在教育教学、培养人才、科学研究、教学改革、学校建设、社会服务、勤工俭学等方面成绩优异的,由所在学校给予表彰、奖励;国务院和地方各级人民政府及其有关部门对有突出贡献的教师,应当予以表彰、奖励;对有重大贡献的教师,依照国家有关规定授予荣誉称号。《义务教育法》第14条规定,国家改善教师的物质待遇,对优秀的教育工作者给予奖励。《高等教育法》第51条规定,高等学校应当对教师、管理人员和教学辅助人员及其他专业技术人员的思想政治表现、职业道德、业务水平和工作实绩进行考核,考核结果作为奖励或者处分的依据。根据本法第2条和本条的规定,上述《教育法》、《教师法》、《义务教育法》和《高等教育法》等法律有关对教职工奖励的制度,对民办学校的教职工同样适用,民办学校的教职工在享受表彰奖励方面与公办学校教职工具有同等的权利。

    民办学校教职工在社会活动等方面与公办学校教职工享有同等权利。《教育法》、《教师法》、《高等教育法》等法律规定,学校教职工有权依法参加科学研究、学术交流,有权参加专业的学术团体,从事各种形式的社会活动。随着教育事业的不断繁荣和发展,我国教职工对社会活动的参与日益频繁活跃,参与社会活动的范围日益广泛深入。在社会活动中,广大教职工依法享有充分发表意见的自由以及其他重要的权利和自由。根据本条的规定,民办学校的教职工与公办学校的教职工,不仅有同等的参加社会活动的权利和自由,而且在参加社会活动中,也依法具有同等的充分发表意见的自由和其他的权利和自由。

   

    第三十二条 民办学校依法保障受教育者的合法权益。

    民办学校按照国家规定建立学籍管理制度,对受教育者实施奖励或者处分。

    【释义】 本条是关于民办学校保障受教育者合法权益的规定。

    《教育法》是我国教育方面的基本法律。它对受教育者的合法权益作出了比较详细的规定,主要包括以下内容:第一,受教育者在入学、升学、就业等方面依法享有平等权利。第二,国家、社会对符合入学条件、家庭经济困难的儿童、少年、青年,提供各种形式的资助;第三,国家、社会、学校及其他教育机构应当根据残疾人身心特性和需要实施教育,并为其提供帮助和便利;第四,国家、社会、家庭、学校及其他教育机构应当为有违法犯罪行为的未成年人接受教育创造条件;第五,受教育者有权利参加教育教学计划安排的各种活动,使用教育教学设施、设备、图书资料,有权利按照国家有关规定获得奖学金、贷学金、助学金,有权利在学业成绩和品行上获得公正评价,完成规定的学业后获得相应的学业证书、学位证书;第六,受教育者对学校给予的处分不服有权向有关部门提出申诉,对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益,有权提出申诉或者依法提起诉讼等。《教育法》规定的上述受教育者的合法权益,在民办学校得到同样保护。此外,《高等教育法》、《义务教育法》、《职业教育法》等法律对一些专门领域的受教育者合法权益也作出了具体规定。本法对民办学校的受教育者的权利还作出了特殊规定。比如,本法第33条规定:“民办学校的受教育者在升学、就业、社会优待以及参加先进评选等方面享有与同级同类公办学校的受教育者同等权利。”第42条规定:“民办学校侵犯受教育者的合法权益,受教育者及其亲属有权向教育行政部门和其他有关部门申诉,有关部门应当及时予以处理。”凡是上述法律规定的受教育者的合法权益,适用于民办学校的,民办学校都有责任予以保护。总之,本条第1款的规定,旨在强调,保护受教育者的合法权益,是民办学校的一项重要职责。

    学籍管理是指对受教育者在校学历的管理,升留级、毕业及受教育者成绩的管理,对学籍转移、退学问题的处理以及对考勤、鉴定、奖惩的规定等。学籍管理是学校教育行政工作的主要内容,它是建立正常教学秩序的重要保障。《教育法》第28条规定,学校及其他教育机构对受教育者进行学籍管理。各级各类学校包括民办学校都应当依据《教育法》的这一规定建立起学籍管理制度。民办学校依法建立学籍管理制度的内容主要包括以下三方面:一是建立受教育者入学注册制度,注册项目包括受教育者姓名、性别、年龄、文化程度、工作单位及地址等。二是建立受教育者学习成绩档案,按期登记注册学员的考核或者考试成绩,并将学员各科学习成绩记入结业证明。三是建立学生的奖惩档案以及学籍转移、退学档案等。

    对受教育者实施奖励和处分是国家教育管理制度中的一项重要内容。《教育法》第28条规定,学校及其他教育机构对受教育者实施奖励或者处分。《高等教育法》第五十五条规定,国家设立奖学金,并鼓励高等学校、企业事业组织、社会团体以及其他社会组织和个人按照国家有关规定设立各种形式的奖学金,对品学兼优的学生、国家规定的专业的学生以及到国家规定的地区工作的学生给予奖励。《职业教育法》第32条规定,国家支持企业、事业组织、社会团体、其他社会组织以及公民个人,按照国家有关规定设立职业教育奖学金,奖励学习成绩优秀的学生。民办教育是国家教育事业的重要组成部分,承担着为国家培养各类人才的任务,对民办学校的受教育者实施奖励和处分,对促进民办学校的受教育者向着健康的方向发展,保障民办学校的健康办学方向,都具有重要意义。《教育法》和《高等教育法》、《职业教育法》等法律有关对学生实施奖励或者处分的规定,也是民办学校管理受教育者的重要依据。民办学校依据上述法律以及国家的其他有关规定,对受教育者实施奖励和处分。

   

    第三十三条 民办学校的受教育者在升学、就业、社会优待以及参加先进评选等方面享有与同级同类公办学校的受教育者同等权利。

    【释义】 本条是关于民办学校受教育者在升学、就业、社会优待等方面享有与公办学校受教育者同等权利的规定。 

    和公办学校相比,我国民办学校的发展起步较晚,力量相对薄弱,特别是受长期以来形成的重公办学校、轻民办学校的观念影响,民办学校在社会上的地位远远比不上公办学校,歧视和差别对待民办学校的现象比较普遍。歧视和差别对待民办学校针对的不仅是对民办学校本身的办学活动,而且包括民办学校的受教育者。民办学校的受教育者在找工作、社会优待、参加社会活动等方面常常不能享受到与公办学校受教育者的同等待遇。同样是大学本科或者其他学历,在找工作时,在同等条件下,用人单位往往优先选用公办学校的学生而不是民办学校的学生;同样是高等院校学生,在寒暑假期乘火车,铁路部门往往只给公办学校学生半价优待,而不给民办学校学生半价优待;在参加先进评选时,一些单位往往不允许民办学校的受教育者参加评选,或者即便允许参加评选,也要提出比公办学校受教育者更为严格的条件。歧视和差别对待民办学校受教育者的各类现象,实际造成了民办学校受教育者与公办学校受教育者的不平等,在一定程度上影响了社会的公平竞争,挫伤了民办学校受教育者的积极性,也影响了民办学校的健康发展。在《民办教育促进法》的制定过程中,不少常委会委员、地方、部门和民办学校举办者对此提出意见,希望以法律的形式规定民办学校受教育者的合法权益与公办学校的受教育者受到同等保护,本条的规定就是从实际情况出发,研究了各方面的意见后作出的。

    本法第27条已经明确规定,民办学校的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育者具有同等的法律地位。这是保障民办学校受教育者与公办学校受教育者具有同等权利的重要法律原则,本条的规定是对这一法律原则的进一步具体化。根据本条的规定,民办学校的受教育者在以下几方面与公办学校的受教育者享有同等权利:一是在升学方面享有同等权利。任何学校在考试招生时,对于民办学校的受教育者与公办学校的受教育者要一视同仁,不得对民办学校的受教育者外加条件,或者在同等条件下优先录取公办学校学生。二是在就业方面享有同等权利。用人单位在招聘人才时,对于民办学校与公办学校的学生要同等对待,应当以能力为标准而不应当以毕业的学校为标准录用人才。三是在享受社会优待方面享有同等权利。民办学校的受教育者假期乘车、乘船、乘飞机与公办学校的受教育者应当享受同等优惠待遇,运输部门不得歧视和差别对待。四是在参加先进评选方面享有同等权利。在参加先进评选中,有关单位对民办学校的受教育者与公办学校的受教育者应当一视同仁,不得歧视前者。五是在其他方面享有同等权利。当然,这里必须注意的是,民办学校的受教育者与公办学校的受教育者享有同等权利,有一个前提,即只能与同级同类的公办学校享有同等权利。

 

第五章 学校资产与财务管理

 

第六章 管理与监督

     第三十九条 教育行政部门及有关部门应当对民办学校的教育教学工作、教师培训工作进行指导。

    【释义】 本条是关于教育行政部门及有关部门对民办学校进行工作指导的规定。

    社会力量举办民办学校是对国家教育事业的重要贡献。但是,社会力量举办的民办学校在实践中最容易出现的问题就是,缺乏必要的办学条件,教育教学质量得不到保证。为了保证民办学校贯彻国家的教育方针,按照国家规定的各类教育规格和要求培养人才,不断提高办学水平和教学质量,必须加强对民办学校教育教学方面的指导。

    对教育事业实行管理与监督是国家的一项重要职责。《教育法》、《义务教育法》、《职业教育法》和《高等教育法》等法律,都规定了各级人民政府及其部门依法管理和监督各类教育事业的职责。本条本着既要管理和监督民办学校的教育教学活动,但又不宜由政府部门介入民办学校的具体教育活动的原则,规定政府的职责是对民办学校的教育教学工作进行指导。人民政府应当在民办学校选用教材、制定课程计划和教学大纲方面,以及教师的培训计划、培训内容和培训方式等方面给予具体指导,使民办学校的教育教学的活动和内容符合《宪法》、法律的规定,有利于提高质量和效率。

    对民办学校实施教育教学工作指导的政府部门,主要是指各级人民政府的教育行政部门以及劳动和社会保障部门。由教育行政部门审批设立的民办学校由教育行政部门具体指导;由劳动和社会保障部门审批设立的民办学校由劳动和社会保障部门具体指导。其中,教育行政部门指导的面比较广,包括对学历教育、学前教育、自学考试助学及其他文化教育的民办学校的指导,劳动和社会保障部门对教育教学工作的指导主要是针对以职业技能为主的职业资格培训、职业技能培训的民办学校。

    教育行政部门以及劳动和社会保障部门进行教育教学指导的范围主要包括两个方面,一是进行包括教学计划、课程设置、培养目标、教学大纲、教材选用等方面的指导。二是对教师培训工作进行指导。加强对民办学校的教师培训工作的指导,是提高民办学校教育教学质量的重要途径,也是维护民办学校教师合法权益的重要手段。民办学校的教师与公办学校的教师相比,在教学培训、继续教育、实行知识更新等方面存在着一定的不利因素,因此,由人民政府有关部门依法给予工作指导具有重要意义。

   

    第四十条 教育行政部门及有关部门依法对民办学校实行督导,促进提高办学质量;组织或者委托社会中介组织评估办学水平和教育质量,并将评估结果向社会公布。

    【释义】 本条是关于教育行政部门及有关部门依法对民办学校办学质量实行督导和社会中介组织依法对民办学校实行教学评估的规定。

    教育督导是根据党和国家的教育方针、政策,遵循教育规律,采用科学方法,对教育行政工作和学校工作进行有目的、有计划的考查与分析,并作出实事求是的科学评定,提出积极可行的建议,给予明确中肯的指导。教育督导包括监督和指导两个方面。教育督导是教育行政管理的重要组成部分。国家教委1991年颁布的《教育督导暂行规定》规定,国家教委行使教育督导职权,并负责管理全国教育督导工作。

    建立对民办学校教育教学质量的督导评估制度,是《民办教育促进法》的重要制度性规定。作出这一重要制度性的规定主要是基于以下原因:一是总结了过去的立法经验。过去的《社会力量办学条例》规定:“教育行政部门、劳动行政部门和其他有关部门应当加强对社会力量办学工作的监督管理。县级以上地方各级人民政府应当加强对本行政区域内教育机构的办学水平、教育质量的督导评估。”实践证明,《社会力量办学条例》初步建立起的对民办学校办学水平、教育质量的督导评估制度是必要的,符合中国民办教育的实际情况。二是着眼于民办教育管理体制改革的长远。根据《社会力量办学条例》的规定,对民办学校办学水平和教育质量进行督导评估的是县级以上各级人民政府,实际上是各级人民政府下属的教育行政部门、劳动和社会保障部门以及其他有关部门,但是,从民办教育管理体制发展的趋势来看,由人民政府负责社会力量办学水平和教育质量的督导评估是不够的,而将一部分督导评估任务交给社会中介组织去完成,是总的发展方向。因此,本条初步建立起社会中介组织评估民办学校办学水平的制度。三是吸收了国外有关私立学校办学质量认可和监督制度的经验。从国外的经验来看,实行教育教学的认可、评估制度,是政府和社会认定学校办学水平、提高学校教育质量的有效手段。特别是对于私立学校,建立起一套办学水平和教育质量的认可、评估制度,对于其不断提高办学质量具有重要意义。

    由政府部门对民办学校的办学情况实行督导,符合我国的实际情况。1991年国家教育委员会发布的《教育督导暂行规定》第2条规定:“教育督导的任务是:对下级人民政府的教育工作、下级教育行政部门和学校的工作进行监督、检查、评估、指导,保证国家有关教育的方针、政策、法规的贯彻执行和教育目标的实现。”可见,这个暂行规定尽管规定了有关人民政府对中小学的工作进行督导、检查、评估和指导的督导职责,但是,人民政府督导的第一任务仍然是督导下级政府,所以多年来教育督导的精力大部分是花在督政上,而对学校办学质量的督导工作是十分薄弱的。所以,本条对人民政府有关督导制度的规定就具有更为具体的改革性措施:一是督导的部门具体明确,是指人民政府的教育行政部门及有关部门。二是教育行政部门及其他有关部门的督导必须依法进行。三是督导的对象是民办学校而不是下级人民政府及其部门,以保证教育行政部门及有关部门把有限的行政管理力量用在对民办学校的管理监督上,切实提高民办学校的办学水平。四是对民办学校实行督导,宗旨在于促进民办学校提高办学质量,促进民办教育事业的健康发展。

    建立由社会中介组织评估民办学校办学水平和教育质量的制度,主要基于以下考虑:第一,从教育行政管理的长期实践看,完全由教育行政部门或者有关部门对民办学校进行评估,实际上是力不从心。民办学校的数量急剧增长,情况千差万别,而教育行政部门及有关部门从机构设置、人员编制到实际管理效果,都不能适应民办学校的发展状况,所以单纯由政府部门来实行对民办学校的督导评估,实际会导致无力管理、疏于管理或者放任不管的状态。第二,实行小政府、大社会,加强社会中介组织的力量,将可以由社会中介组织管理的事情尽量交由其管理,是我国行政管理体制改革的方向。对于民办学校的办学水平和教育质量就是完全可以交由社会中介组织去评估的。第三,从境外的教育管理制度来看,对于私立学校甚至公立学校的教育评估也主要是由社会而不是由政府来承担的,借鉴国外的有益经验,是促进我国政府教育管理改革和民办教育事业健康发展的重要价值取向。

    但也必须看到,我国的社会中介组织的发展还处于起步阶段,它们从事社会管理和社会服务的活动还存在很多不规范的因素,由它们完全独立地对民办学校的办学情况进行评估,条件还不成熟。因此,根据本条的规定,社会中介组织对民办学校的办学水平和教育质量进行评估包括以下含义:一是社会中介组织对民办学校的评估必须是受教育行政部门和有关部门的组织或者委托,而不是自行评估和调查。二是社会中介组织受教育行政部门和有关部门的组织和委托,评估的内容仅限于民办学校的办学水平和教育质量,而不涉及其他内容。三是社会中介组织对民办学校的评估结果需要向社会公布。向社会公布既可以使民办学校接受社会的监督,实际也可以使社会中介组织的评估活动接受社会的监督,以保证评估的客观性和公正性。

   

    第四十一条 民办学校的招生简章和广告,应当报审批机关备案。

    【释义】 本条是关于民办学校的招生简章和广告监督的规定。

    由于我国的民办教育发展处于起步阶段,民办学校的发展呈现出一定程度的无序状态。其中,一个突出问题就是,不少民办学校为了招揽生源,在各类媒体上打出虚假广告,在招生简章中对学校的办学条件、师资力量、教学质量、学历学位的发放以及毕业分配等问题进行虚假介绍。有的民办学校甚至利用社会中介组织和个人,在社会上到处活动,进行虚假宣传,欺骗受教育者。虚假广告和虚假招生简章问题的存在带有一定的普遍性,严重损害了民办学校的声誉,侵害了广大受教育者的合法权益,引起社会各界的不满,影响和阻碍了民办教育事业的健康发展。

    针对民办学校发展中的这一现实情况,有必要加强政府对民办学校的管理与监督。而从源头上治理上述违法现象,保障民办学校诚实招生、健康办学的重要途径,就是加强对民办学校招生的管理与监督。所以,本条规定,民办学校的招生简章和广告,应当报审批机关备案。民办学校的招生简章和各类广告,在利用媒体或者其他方式向社会公布或者发放之前,必须报有关审批机关备案。有关审批机关是指审查批准设立民办学校的机关,主要是指教育行政部门以及劳动和社会保障部门。交由有关审批机关备案的基本目的是,贯彻谁审批谁监督管理的原则。为什么规定民办学校的招生简章和广告交由审批机关备案而不是批准呢?这主要是防止有关审批机关干预民办学校的办学自主权。在不违法的情况下,民办学校具有独立的招生自主权,任何行政机关不得随意干预。规定民办学校的招生简章和广告须报审批机关备案,意即备份在案,随时可查,而不是须经审批机关事先批准同意,民办学校才可以开始招生。备份在案,一旦发现民办学校在招生简章和广告中有弄虚作假等违法行为,有关审批机关即可随即予以调查处理。

   

    第四十二条 民办学校侵犯受教育者的合法权益,受教育者及其亲属有权向教育行政部门和其他有关部门申诉,有关部门应当及时予以受理。

    【释义】 本条是关于民办学校受教育者合法权益保护的规定。

    《教育法》是我国教育方面的基本法律,也是制定《民办教育促进法》的重要依据。《教育法》对受教育者合法权益的规定同样适用于民办学校的受教育者。根据《教育法》的规定,受教育者的合法权益包括以下内容:第一,教育者在入学、升学、就业等方面依法享有平等权利。第二,国家、社会对符合入学条件、家庭经济困难的儿童、少年、青年,提供各种形式的资助;第三,国家、社会、学校及其他教育机构应当根据残疾人身心特性和需要实施教育,并为其提供帮助和便利;第四,国家、社会、家庭、学校及其他教育机构应当为有违法犯罪行为的未成年人接受教育创造条件;第五,受教育者有权利参加教育教学计划安排的各种活动,使用教育教学设施、设备、图书资料,有权利按照国家有关规定获得奖学金、贷学金、助学金,有权利在学业成绩和品行上获得公正评价,完成规定的学业后获得相应的学业证书、学位证书;第六,受教育者对学校给予的处分不服有权向有关部门提出申诉,对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益,有权提出申诉或者依法提起诉讼等。《教育法》规定的上述受教育者的合法权益,同样适用于民办学校的受教育者。其中,民办学校有自己的特殊性,民办学校受教育者的合法权益最容易受到侵犯的常常主要表现在以下几方面:一是受教育者的财产权容易受到侵犯,即民办学校违法向受教育者收取各种费用。二是受教育者应当享受到合格的教育教学质量保障容易受到侵犯。一些民办学校采取欺骗手段,在办学条件、师资力量、教学教育质量等方面骗取受教育者信任,实则难以提供相关方面的保障。三是在获得相应学历学位方面的权益容易受到侵犯。一些民办学校夸口能发放各种学历学位证书,但在受教育者经过相应教育后却不能获得相应的学历学位证书。

    本法第四章已明确规定,民办学校的受教育者与公办学校的受教育者具有同等的法律地位。具有同等的法律地位,就意味着合法权益受同等的法律保护。与公办学校相比,实践中,民办学校受教育者的合法权益更容易受到侵犯,而另一方面,对民办学校受教育者权益的维护不容易引起各方面应有的重视,因此,规定民办学校的受教育者与公办学校受教育者具有同等法律地位,强调民办学校受教育者的合法权益受到侵犯时,与公办学校的受教育者受到同等保护,具有很重要的针对性和现实意义。

    民办学校受教育者在合法权益受到侵犯时,可以依法采取措施进行申诉。本条规定的受教育者申诉包括以下几方面内容:一是申诉条件。民办学校受教育者申诉的条件必须是民办学校有侵犯其合法权益的行为。不管是民办学校的任何管理人员,只要有侵犯受教育者合法权益的行为,受教育者都可以提出申诉。二是申诉对象。民办学校受教育者申诉的对象是民办学校。民办学校是独立的法人单位,只要侵犯了受教育者的合法权益,就必须以学校的名义承担法律责任。当然,这里的侵犯受教育者合法权益,是指民办学校的管理人员代表民办学校所作出的侵权行为,对于代表民办学校作出的侵权行为,由民办学校依法承担法律责任。如果民办学校中的管理人员侵犯受教育者合法权益的行为不属于学校管理行为,而纯属个人侵权行为,那么民办学校则不能承担责任。三是申诉主体。申诉主体包括受教育者及其亲属。民办学校的受教育者是合法权益直接受到侵犯的人,当然有权直接申诉。但根据《民法通则》的规定,当公民的民事权利受到侵犯时,其亲属作为法定代理人有权依法代理其追究侵权行为的法律责任,因此,当民办学校受教育者的合法权益受到侵犯时,其亲属也有权依法代为申诉。四是申诉途径。民办学校的受教育者根据学校侵权行为的性质,可以依法向有权管理、监督民办学校和处理民办学校违法行为的部门申诉。这些部门包括教育行政主管部门、劳动和社会保障部门以及本级和上级人民政府。五是对申诉的处理。有关部门收到民办学校受教育者的申诉后,应当依法及时处理,制止民办学校的侵权行为,维护受教育者的合法权益。有关部门如果相互推诿、不予处理侵权行为,当事人可以向人民法院提起诉讼。

   

    第四十三条 国家支持和鼓励社会中介组织为民办学校提供服务。

    【释义】 本条是关于社会中介组织为民办学校提供服务的规定。

    随着民办教育事业的不断发展,民办学校的数量将大为增多,由政府承担起对民办学校的全部管理和服务,既不必要,也力不从心。而建立小政府、大社会的改革方向,需要政府逐步退出对民办学校的直接和具体的管理,政府的许多职能需要由社会中介组织承担起来。所以,本条的规定反映了国家改革的方向,明确提出国家要支持和鼓励社会中介组织为民办学校提供服务。

    本条的规定也是我国教育管理体制改革经验的总结。近年来,教育行政部门在积极推进教育管理体制改革中,采取的一项重要措施,就是建立了一批教育中介组织,并推动教育中介组织参与教育事务决策和管理,直接为教育事业提供服务。教育中介组织在开展教育政策研究、教育情况分析、教育咨询、教育评估、审议学校创办和学科专业设置等方面都发挥了积极作用,积累了经验。而全国许多地方的民办学校,都自发组织了地方性的民办教育协会,全国还组织了民办学校联谊会,这些民办教育方面的中介组织在加强民办学校与政府的联系与沟通,引导民办学校办学规范化,为民办学校提供信息化服务,促进民办教育立法,开展民办教育研究和国际交流,表彰民办教育先进,交流和维护民办学校合法权益等方面,都开展了卓有成效的工作,起到了好的作用。因此,在立法中总结社会中介组织为民办学校服务的经验,将社会中介组织服务于民办学校作为一项制度规定下来就十分必要。

    但同时需要注意的是,我国社会中介组织为民办学校服务的实践中还存在不少急需规范的问题。比如,社会中介组织的体系还很不健全,总体发展水平还比较低,而且发展不平衡。特别是一些社会中介组织的服务很不规范,其服务的公正性、客观性和权威性还不够。个别社会中介组织见利忘义、弄虚作假,严重影响和败坏了中介组织的社会信誉。所以,本条规定的国家支持和鼓励社会中介组织为民办学校提供服务,不仅意味着国家对社会中介组织实行支持和鼓励,实际也包含着国家有责任保证社会中介组织沿着健康的方向为民办学校提供服务,包含着国家对社会中介组织的管理和监督职责。

    社会中介组织为民办学校提供服务的范围相当广泛,除了上述民办学校协会或者联谊会等组织外,为民办学校在经济领域提供所需要的服务的中介组织有会计事务所、审计事务所等;在教育教学领域有教育教学评估机构;在教职工和受教育者权益维护领域有教师协会、学生家长协会、学校评议会等;在教育决策领域有教育咨询机构、教育研究机构等;在民办学校的招生和后勤服务中,也还需要各级各类的中介机构参与其中。所以,总体看来,社会中介组织为民办学校提供服务的领域非常广泛,前景非常广阔。

 

   

 第七章 扶持与奖励

    第四十四条 县级以上各级人民政府可以设立专项资金,用于资助民办学校的发展,奖励和表彰有突出贡献的集体和个人。

    【释义】 本条是关于政府对民办学校给予财政支持的规定。

    根据本条规定,县级以上各级人民政府可以在财政上拨出一定数额的资金,专门用于支持民办教育的发展。民办教育专项资金的用途有两种:一是政府从财政拨付一定的资金给需要资助的民办学校,帮助民办学校改善教学条件,添置教学设备,培训教师、提高教师的教学水平等。二是政府对民办教育事业有突出贡献的集体和个人给予物质奖励。教育是一项崇高的事业,中华民族有尊师重教的传统美德,对于那些在教育事业中无私奉献以及在教育上有突出贡献的学校和教师,一方面政府和社会给予他们荣誉,另一方面政府也可以给予适当的物质奖励,对他们予以表彰和嘉奖。这里“有突出贡献”包括以下几种:一是向民办学校捐赠财产较多的;二是在贫困地区举办民办学校的;三是民办学校的教学质量高或教学富有特色,在提高素质教育方面做出显著成绩的,等等。我国台湾地区《私立学校法》规定:私立学校办理完善,成绩优良,合于下列情形之一者,主管教育行政机关应对学校董事会、校长或有关人员予以奖励:1.董事会组织健全,恪尽职责,促进校务发展有积极贡献者。2.董事会确能宽筹经费,对学校基金之管理具有成效者。3.董事会对教师及职员待遇、退休、抚恤、保险与福利等事项,确立健全制度,具有成绩者。4.学校配合国家发展需要充实或更新教育设施或实验研究有成就者。5.学校校务行政具有显著绩效者。7.校长才能卓越,治校有方,恪遵国策,推行政令,发展校务,著有成绩者。8.老师热心教学,改进教法或从事学术研究,具有创见或发明者。9.老师及职员具有专业精神,久于其职,有卓越表现者。10.老师及职员对学生爱护、辅导或济助,有特殊事迹者。

    政府设立专项资金后,应对专项资金予以妥善管理,不应挤占或挪用。民办学校对政府的资助也应妥善使用,使其发挥最大的效用。政府对民办学校使用资助资金的情况应当采取必要的措施进行监督。

   

    第四十五条 县级以上各级人民政府可以采取经费资助,出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持。

    【释义】 本条是关于政府对民办学校予以扶持的规定。

    民办教育近年来得到一定的发展,但依然存在不少困难,尤其在资金和教学场地、设施方面等。为促进民办教育的发展,各级政府及有关部门可以采取一些具体的措施,在一定程度上帮助民办学校解决这些困难。根据本法第44条和本条的规定,政府可以采取以下措施:一是可以在资金上对民办学校予以资助;二是结合对国有资产的有效管理,实现资源的合理配置,将闲置的但又能为民办学校加以利用的国有资产出租或转让给民办学校,用以改善民办学校的办学条件。

    一、政府可以用财政经费资助民办教育

    根据本法第2条规定,民办学校是指国家机构以外的社会组织或者个人,利用非国家财政性经费,面向社会举办的学校及其他教育机构。利用非财政性经费从事教育活动,是民办学校的主要特征之一。尽管近年来我国教育经费占财政收入的比例不断提高,但由于政府承担的义务教育规模很大,即使在经济较发达的地方,教育经费依然不能完全满足公立学校的需要,而在广大农村和经济欠发达的地区,落实九年制义务教育任务还是一项艰巨的任务。在这种情况下,法律为什么还要规定政府在财政上对民办学校予以扶持?

    这是由于在市场经济条件下,民办教育是符合市场要求的,它满足了社会上一部分家长和受教育者对教育的不断增长的多样化、个性化和高层次的需求,对公办学校教育起到了有益的补充和促进的作用,有利于保证公民的受教育权的实现。目前我国大部分民办学校的发展历史还不长,处于成长期,无论在资金、设施、师资、管理经验等方面还都比较薄弱。根据《宪法》和有关法律的规定,管理教育方面的事务是县级以上人民政府的职责,民办教育是教育事业的重要组成部分,因此政府应当采取各种措施,包括运用财政的手段予以帮助和扶持。

    二、政府对民办教育给予经费资助

    政府对民办教育予以资金上的帮助,对于一些地方财政及教育经费充裕的地方是可以做到的,但对于一些经济欠发达、财政状况不佳的地方,实行起来有一定的困难。因此,本条的规定是“可以”采取有关措施予以扶持,也就是说各地可以根据自身的实际情况实施本条的规定。如何运用有限的教育经费,既保证政府所承担的公立学校的需要,同时又能资助民办教育,是一个需要进行探索的课题。

    国外有的地方实行了“学券”制度,目前,在我国有的地方也对这一制度进行了探索和实践。“学券”,又有人称为教育券或教育支票,举例来说,假如政府的财政要为每个入学儿童每年花费2000元的义务教育费用,由于政府是将这笔钱直接拨付给公立学校,由学校统一使用,那么如果有的家长放弃让自己的孩子上公立学校,自行选择上私立学校,则上私立学校的学生无法享受到政府作为福利支付的这笔教育经费。实行学券制度后,如果家长选择让自己的孩子上私立学校或者非政府指定的学校,家长可用得到的学券在孩子就学的学校抵付一定的学费,政府根据学校获得的学券拨付给学校相应的费用。学券上的金额由政府根据本地的经济发展状况确定,可以是2000元,也可以是1500元或1000元。学券由地方教育管理部门发放,政府根据学校所得学券数量向学校拨付当年教育经费。学券制的好处是,它将政府对教育的投入转化为看得见的货币化福利,使家长和学生能够充分享受义务教育经费这样一种国家福利,同时又给家长选择学校的权利,满足了人们对教育的多样化的需求,为各类所有制学校营造公平的竞争环境。当然,这样一种改革的思路对现有的教育体制可能会带来较大冲击,仍需在实践中探索和论证。

    三、政府采取出租、转让闲置的国有资产的措施,扶持民办学校的发展  所谓国有资产是指国家所有的全部资产,包括: (1)国家以投资形式形成的经营性国有资产; (2)国家向行政事业单位拨款形成的非经营性资产; (3)国家依法拥有的土地、森林、河流、矿藏等资源性资产,等等。在市场经济下,有的国有企业因经营不善而停产或转产,有的国有事业单位因政策或体制改革的原因而关闭,形成厂房、办公用房及一些设施的闲置。国家机关的办公用品,如电脑等,由于升级换代,一些旧的用品被替换下来,出现闲置。对于这些国有资产,政府可以组织相关部门和单位,采取出租、转让的方式,使其为民办学校所用,这样一方面可以使资源得到有效的利用,另一方面也可以解决民办学校在教学用房、教学设施方面的困难。转让包括有偿转让和无偿转让,前者即为出卖,后者则为赠与。政府转让闲置的国有资产时,既可以是有偿的,也可以是无偿的。

    政府在出租、转让闲置的国有资产时,应当注意以下一些问题:一是应防止国有资产的不当流失。对于拟出租、转让的国有资产首先应当进行评估,计算出其市场价值。对于在经济落后的农村和贫困地区开办的民办学校,可以采取无偿转让的方式。但对于营利性的、取得回报的民办学校,原则上应实行有偿转让的方式。另外,民办学校获得国有资产后,应当用于学校的教学活动,而且应当是自用,不能利用政府的资助搞其他的经营活动。二是政府在出租、转让国有资产的过程中,应当坚持公开、公正、公平的原则。一般来说,政府在出租、转让闲置的国有资产时,与市场价相比会有一定的优惠,以体现政府的扶持。因此,许多民办学校都会要求得到政府的资助。在资源有限的情况下,政府应当采取民主、公开、科学的程序,遴选资助的对象,防止不公和腐败现象的发生。

   

    第四十六条 民办学校享受国家规定的税收优惠政策。

    【释义】 本条是对民办学校税收优惠政策的规定。

    所谓税收优惠政策,是指国家根据一定时期政治、经济和社会发展的需要,对某类纳税人或某些征税对象给予减轻或免除其税收负担的政策。

    国家对民办学校实行税收优惠政策,首先是由于受教育权是《宪法》规定的公民的基本权利,保障公民接受九年义务教育,以及创造条件使公民接受职业教育和高等教育,是政府的职责。民办教育是我国教育事业的重要组成部分,民办教育的发展对促进国民教育具有积极的意义。因此,国家需要采取财政、税收手段对于民办教育机构予以支持。其次,在当今社会,教育在国民经济中发挥越来越大的作用。在知识经济时代,一个国家教育水平的高低、拥有的各类人才的数量与质量,与一个国家经济的发展密切相关,教育在拉动国民经济发展方面作用日益突出。因此,为促进对教育的投入,吸引民间的资金办教育,国家对私立教育给予税收方面的优惠,成为世界上许多国家的政策。

    我国现行的法律法规中对于民办学校实行税收优惠政策方面的规定目前还不够明确、统一和完善。我国现行税收制度中对与教育有关的机构或行为,在增值税、营业税、城市建设维护税、车船使用税、房产税、城镇土地使用税、印花税、固定资产投资方向调节税、农业税、农业特产税、耕地占用税、契税和进口税等税种实行减免税。但除营业税外,相关的法律法规对学校和教育的减免税规定不适用于民办学校。《营业税暂行条例实施细则》明确规定了作为免税对象的“学校及其他教育机构,是指普通学校以及地、市级以上人民政府或者同级政府的教育行政部门批准成立、国家承认其学员学历的各类学校”。在其他法律法规中,减免税的对象大都为“由国家财政部门拨付事业经费的单位”,有的则未规定减免税的范围。即使是《营业税暂行条例实施细则》对减免税的范围作出了明确的规定,但其规定的享受优惠的民办学校的范围过于狭窄,同时也未能针对民办学校的实际情况合理划分应当享受优惠待遇的民办学校的范围。对于上述减免税的项目,各个地方在执行的过程中有不同的做法,有的地方对民办学校减免车船使用税,有的地方减免耕地占用税,有的地方减免房产税,等等。国务院1997年发布的《社会力量办学条例》第10条规定,社会力量举办的教育机构依法享有与国家举办的教育机构平等的法律地位。但民办学校可以享受哪些税收优惠仍然不清晰。

    目前我国的各级各类的民办学校中,既有民办小学、初中等实施义务教育的学校,又有幼儿园、高中、职业技术学校、大专院校、职业技能培训、文化艺术体育培训机构等。有的民办学校属于捐资办学的性质,有的学校属于投资办学。对于这些不同种类、性质的学校,在享受税收优惠政策方面应当有所区别。有的投资办学者说,他们投资教育,主要是出于培养人才、回报社会的动机,并不单纯是为了投资获利,他们甚至在一定的时间内并不打算从学校拿走一分钱,实际上目前也是这样做的。他们认为这样的学校就是非营利性的,政府不应对这样的学校收税。但对于营利与非营利的甄别,并不能从出资者的主观动机上来考虑,而应当有客观的标准。第一,非营利民办学校的设立应是由出资人捐赠的资金举办的,捐赠行为完成后,出资人不再对学校的资产享有所有权。第二,非营利的民办学校在存续期间,其收入可以支付教师和员工因实际工作所应获得的合理的薪酬(在国外,私立学校的董事通常不领取薪酬),但学校在支付成本以后的净收入或称利润不得以任何形式分配给任何人。学校的资产、收入与利润,不得直接或间接地用来提供特别利益给予和学校相关的人士(如董事、教师、员工、创立人或捐助者),而且学校与相关的人士不得进行任何私利之交易。第三,非营利的民办学校在终止时,不得将资产分配给其董事、教师、员工、创立人或捐助者。

    制定民办学校享受税收优惠政策应当掌握公平原则与社会政策原则的统一。所谓公平原则,是指纳税人地位平等,税收负担依据的标准合理、客观、法定,没有歧视性对待。所谓社会政策原则,是指国家根据既定目标,利用税收工具在资源配置、财富分配、经营管理等方面实施宏观调节、达到一定目的的准则。对于民办学校给予税收优惠,主要是考虑到教育在我国经济和社会发展中的重要性,是从社会政策的角度来考虑的。但由于我国目前民办学校的情况各不相同,如何区别不同的情况,公平合理地确定不同类型的民办学校享受税收优惠政策,通过科学合理的税收政策,引导和促进民办教育事业的健康发展,是目前制定民办学校的税收优惠政策时应着力解决的问题。

    在我国的民办学校中,既存在着捐资办学的非营利性的民办学校,也存在着大量的投资办学的营利性的民办学校。对于营利性的民办学校与非营利性民办学校应当予以区分,实行不同的税收政策,在税收的优惠方面不能搞“一视同仁”。对于非营利的民办学校,应当享有与公办学校同样的免税待遇。对于营利性的民办学校,虽然不能与非营利的学校享有同样的待遇,但由于我们目前社会确需对教育领域的资金投入,因此我们可以用税收这一杠杆进行必要的调节。因此,对营利性的学校可以根据不同的时期、社会的需求程度、教学的对象等情况给予不同程度的优惠。对于取得合理回报的民办学校,在学校的管理上与本法第66条规定的经营性的民办培训机构还是有一些不同,因此对于取得合理回报的民办学校的税收优惠政策与非营利性的民办学校及经营性的民办培训机构的税收优惠政策均需有所区别。   

    税收优惠问题是关系到我国民办学校的长期存在和发展的重要问题,因此必须从法律上予以明确。本法将于200391日实施,届时国务院及其有关部门需要出台税收优惠方面的具体措施。

   

    第四十七条 民办学校依照国家有关法律、法规,可以接受公民、法人或者其他组织的捐赠。

    国家对向民办学校捐赠财产的公民、法人或者其他组织按照有关规定给予税收优惠,并予以表彰。

    【释义】 本条是对鼓励向民办学校进行捐赠的规定。

    根据本条的规定,民办学校接受捐赠,要依照国家有关的法律和法规的规定,我国的《公益事业捐赠法》对于公民、法人或者其他组织的捐赠作出了较为具体的规定。

    《公益事业捐赠法》第10条规定,公益性社会团体和公益性非营利的事业单位可以依照本法接受捐赠。该法将公益性非营利的事业单位界定为:依法成立的,从事公益事业的不以营利为目的的教育机构、科学研究机构、医疗卫生机构、社会公共文化机构、社会公共体育机构和社会福利机构等。从上述定义可以看出,公益性非营利的事业单位既包括国有的,也包括民办的。由于民办学校实际上存在营利性和非营利性的,是否所有的学校都可以接受捐赠呢?由于捐赠是一种民事行为,只要当事人是自愿的、意思表示是真实的,无论是营利性的和非营利性的民办学校都可以接受捐赠。

    根据《公益事业捐赠法》第四章的规定,公司和其他企业向公益性社会团体和公益性事业单位捐赠财产的,依照法律、行政法规的规定享受企业所得税方面的优惠。自然人和个体工商户捐赠财产的,享受个人所得税方面的优惠。境外捐赠的物资,减征或者免征关税和进口环节的增值税。但如果捐赠者向营利性的机构捐赠,则无法享受上述优惠。

   

    第四十八条 国家鼓励金融机构运用信贷手段,支持民办教育事业的发展。

    【释义】 本条是对金融机构支持民办教育的规定。

    民办教育要得到发展,需要不断的资金投入,除了捐赠、投资、收取学费以及政府的资助以外,利用金融信贷手段,也是个重要的途径。我们在调研中听到这样一种反映,由于《担保法》和国务院《社会力量办学条例》的有关规定,使得这些学校无法获得银行的贷款,使学校的发展受到了一定的限制。

    《担保法》第37条第三项规定,学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施不得抵押。《社会力量办学条例》第36规定,教育机构在存续期间,可以依法管理和使用其财产,但是不得转让或者用于担保。抵押是指债务人或者第三人不转移对抵押财产的占有,将该财产作为债权的担保。债务人不履行债务时,债权人有权依照法律的规定以该财产折价或者以拍卖、变卖该财产的价款优先受偿。

    最高人民法院2000年《关于适用〈担保法〉若干问题的解释》就这一问题作出了澄清。该解释第53条规定,学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体,以其教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施以外的财产为自身债务设定抵押的,人民法院可以认定抵押有效。这里对校产抵押设定了两个条件,一是为自身债务,而不是为他人债务设定抵押;二是抵押物应为非公益设施,而不能是公益设施。《担保法》并未对学校等机构是为自身债务设定抵押,还是为他人债务设定抵押作出区分。根据最高人民法院的解释,《担保法》规定的只是为他人债务设定抵押无效,而不包括为自身债务设定抵押的情况。这是因为,如果为他人债务而将校产抵押,使被抵押的校产面临被他人占有的风险,这是违反民办学校办学目的的,因此是法律不允许的。但如果公益机构为自身债务设定抵押,由于这种抵押并不当然改变公益设施的用途,限制其抵押是没有必要的。承认上述财产可以抵押,使这些单位以担保进行融资,有利于其公益事业的发展。从以上可以看出,民办学校获得金融机构的支持是有法律依据的,金融机构对民办学校应当予以支持。

    金融机构对民办学校的支持从宏观上看是没有疑问的,因为目前教育消费在我国居民的总支出中所占比例是相当高的,有媒体报道,城市居民的储蓄中有相当比例是为孩子今后的教育费作准备。因此,金融机构贷款给民办学校,其回报将是比较有保证的。至于某个金融机构是否给某个学校贷款,则取决于金融机构对学校具体情况的考量,贷款给这个学校在经济性与安全性上是否有保障。任何单位和个人不得强令金融机构进行贷款,金融机构对强令其给予贷款的,有权拒绝。

   

    第四十九条 人民政府委托民办学校承担义务教育任务,应当按照委托协议拨付相应的教育经费。

    【释义】 本条是对承担义务教育的民办学校拨付教育经费的规定。

    保障适龄的儿童和少年接受九年义务教育,是各级人民政府的重要职责。根据《义务教育法》的规定,实施义务教育所需事业费和基本建设投资,由国务院和地方各级人民政府负责筹措,予以保证。国家对接受义务教育的学生免收学费。如果在某一区域或某一时期,由于特殊原因,如生源过多或过少、学生所在的地区非常偏僻等,导致公办学校的师资、设施无法满足接受义务教育的学生的需要,人民政府可以委托符合条件的民办学校承担义务教育的任务。民办学校实施义务教育要收取一定的费用,政府在委托民办学校承担义务教育任务时,应当根据民办学校接收义务教育的学生的人数、当地的物价等情况,与民办学校就拨付的教育经费进行协商,双方达成一致后应签署协议。政府拨付的教育经费应当能够补偿民办学校承担义务教育任务所付出的成本。

   

    第五十条 新建、扩建民办学校,人民政府应当按照公益事业用地及建设的有关规定给予优惠。教育用地不得用于其他用途。

    【释义】 本条是对民办学校用地优惠措施的规定。

    目前,由于经济的发展,人口的不断增加,使土地资源的紧缺成为一种普遍现象。我国实行土地的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。同时,我国实行国有土地有偿使用制度。任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地。建设单位使用国有土地,应当以出让等有偿使用方式取得。但是根据法律的规定,下列建设用地,经县级以上人民政府依法批准,可以以划拨方式取得:(一)国家机关用地和军事用地;(二)城市基础设施用地和公益事业用地;(三)国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地,等。

    学校由于其教育机构的性质,其位置必须靠近生源,在城市中一般坐落在人口稠密的住宅区,也有的坐落于环境、条件较好的城市新区,因此学校所需的土地的市场价格一般都比较高。如果学校仅靠学费收入,显然无力承担高昂的地价。为了鼓励民办学校的发展,人民政府可以无偿或以较低的价格划拨土地给新建、扩建的民办学校,以降低民办学校的办学成本。民办学校获得教育用地后,只能用于教学目的,不能改变土地的用途,尤其不得用于营利活动,否则人民政府有权收回其土地的使用权。

    对民办学校的用地实行优惠,也涉及是否要对营利与非营利性的学校加以区别。从公平的角度来看,对于营利性的民办学校所实行的优惠应与非营利的民办学校有所区别,一般来说,不应给营利性的学校无偿划拨土地。如果使用国家无偿提供的土地,取得利润后供个人分配,是不符合社会公益目的的。但政府可以根据市场情况和学校的承受能力,适当降低土地使用权的价格,提供土地给这类民办学校使用。对不同情况的民办学校的用地优惠,要按照国家关于公益事业用地的有关规定实施。

   

    第五十一条 民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必需的费用后,出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法由国务院规定。

    【释义】 本条是对民办学校出资人可以取得合理回报的规定。

    有关“合理回报”的规定是《民办教育促进法》制定过程最为引人瞩目的条款。围绕这一条款的修改直到最后通过,其间出现各种观点和意见,是《民办教育促进法》制定过程中的一个难点。

    一、本条规定在立法中出现的争论及修改的过程

    全国人大教科文卫委员会提请全国人大常委会审议的《民办教育促进法(草案)》,在第五章学校资产与财务管理中规定:“民办学校的举办者在扣除办学成本和按国家有关规定须提取的费用后,可以取得合理回报。取得合理回报的办法由各省、自治区、直辖市制定。”全国人大教科文卫委员会对草案的说明中指出,“草案在明确民办教育事业公益性原则的同时,允许举办者可以取得合理回报,这一规定是根据我国的国情作出的。从我国实际情况来看,目前民办学校利用自筹资金来办学,捐资办学者为数不多,多数人是投资办学,大多数民办教育举办者希望拥有所投入部分的产权,并得到相应的回报。从近几年民办教育发展的实践看,允许举办者从办学盈余中取得一定的回报,有利于调动办学者的积极性,有利于吸引更多的社会资金来举办民办学校。……这一规定一方面表明国家对具有公益性的民办学校的认可和奖励,另一方面也限制了举办者牟取暴利。”可见,草案关于“合理回报”的规定是一种折衷方法,既可以兼顾民办学校的公益性,又可以吸引投资者办学,同时,投资者办学可以取得一定的回报,是国家对于投资者的一种奖励。

    草案经过全国人大常委会第二十八次会议初审后,在征求各地和有关部门和有关专家学者的意见过程中,一些地方和专家认为,草案规定允许民办学校的投资人可以取得一定的回报,与《社会力量办学条例》相比进了一步,但在制度上还需要进一步理顺,即将民办学校区分为营利性和非营利性的两类的前提下,明确规定投资人可以取得回报。如果不加区分,笼统地提可以有合理回报,对投资人是有吸引力的,在短期内有利于鼓励投资办学,但对于非营利性学校的长期发展是不利的,也无法吸引真正热心办教育的人士和机构给予非营利性学校无偿捐赠。他们建议,只有非营利性的民办学校才能享受与公立学校同等的优惠政策。对于营利性的民办学校视情况也可以给予一定的优惠措施,但在法律的规定上与非营利性学校应当区分开来。另一种意见是,《教育法》规定任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。《民办教育促进法》不应与《教育法》相抵触,因此任何形式的民办学校都不能营利,不能在法律上对民办学校进行这样的分类。

    由于存在上述分歧,在全国人大法律委员会提交九届全国人大常委会第二十九次会议审议的《民办教育促进法(二次审议稿)》中对合理回报的规定未作修改,而是在提交常委会的修改情况汇报中将上述意见和分歧提了出来,供常委会进一步审议。两个月后,在提请九届全国人大常委会第三十次会议的《民办教育促进法(三次审议稿)》中,提出了一个更具折衷色彩、含义更为模糊的方案,规定:“民办学校在扣除办学成本和按国家有关规定提取必需的费用后,可以从办学结余中安排适当经费,对出资人投入民办学校的资产给予适当的补偿。补偿的具体办法由国务院规定。”但多数委员对这一方案提出异议,有损失才会有补偿,认为在这里使用补偿的概念不恰当。投资办学并不是损失,也就无所谓补偿。在这次常委会以后,经过与各方面的反复磋商研究,法律委员会在提交九届全国人大常委会第三十一次会议上的《民办教育促进法(四次审议稿)》提出新的修改方案,并将新“合理回报”条款从第五章“学校资产与财务管理”一章移至第七章“扶持与奖励”中。全国人大法律委员会在关于《民办教育促进法》审议情况的报告中就合理回报条款的修改问题指出,“出资人取得合理回报的民办学校与不取得回报的公办、民办学校在享受税收、用地等优惠政策上要有一定的区别”。新“合理回报”的规定在九届全国人大第三十一次会议上最终获得通过。

    二、如何认定合理回报的性质

    在立法过程中,对于如何认定合理回报的性质,存在着两种理解:一是认为回报即财产所有人的财产收益权,是投资人分得的利润,通俗地说就是分红。另一种则认为本法规定的合理回报不是投资人获取利润的途径,而是国家对民办学校投资人的一种物质上的奖励。不承认回报是投资人的收益,是因为根据我国《教育法》第25条规定,任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构;本法第3条规定,民办教育事业属于公益事业。根据上述规定,在我国不允许有营利性的民办学校的存在。

    物质奖励是奖励人为一定的事由而对被奖励人给予的物质上的褒奖,奖金或奖励的物品应当来源于奖励人。投资人对投入学校的资产享有投资人权益,当学校有结余时,投资人获取收益,是投资人权益的体现。国家如给予民办学校投资人奖励,应由国家出资奖励,不能由投资人自己奖励自己。目前,投资办学在我国是一种普遍现象,对于这种情况正确的做法是既要正视它,同时又要规范它。事实上,合理回报的规定就是对投资民办学校可以取得收益的肯定,这一规定是对《教育法》第25条作出的补充性规定。

    至于本法规定的民办教育事业属于公益事业,并不能排除营利性民办学校的存在。公益与私益是相对的。所谓“公益”是指追求不特定多数人的利益,受益人不能是一个封闭的团体或人群,公益事业要求其受益人是不特定的人群。与这种受益人的普遍性和开放性相对的另一类社会团体则是非公益的,如行业协会成立的目的是为了同业间的互助和自律;一些联谊会成立的目的是为了便于成员之间的交流,增进成员之间的友谊。在国际上,公益事业一般包括慈善、宗教、教育、科研、文化等领域。但并不是说,在上述领域内不能有营利性的机构存在。例如科研活动是公益性活动,但也存在着营利性的科研机构,这种机构与一般的公司企业在经济性质上并无不同,因此营利性的科研机构不能享受与非营利机构同样的税收优惠,即使它享受国家规定的一定的税收优惠,那也是属于国家为鼓励某种科研活动而实行的产业政策上的优惠。可见公益事业与营利性不存在非此即彼的关系,公益事业中既有非营利性的机构,也可以有营利性的机构。

    对营利性学校的承认并不是制定本法的目的,承认它是为了将营利性的学校与非营利性的学校区别开来,进行分类管理、分类规范。我国经济体制的改革目标是建立社会主义市场经济,市场经济对社会生活的方方面面都产生影响,这其中也包括公益事业。改革开放以前,我们国家的公益事业由国家的事业单位完成,事业单位的人、财、物都由国家包起来。改革开放以来,国有的事业单位的体制也在经历着不断的变革。有的事业单位可以市场化的,经过一定的过渡,最终成为企业。有的事业单位,如从事基础研究的,则必须由国家支持。有的事业单位,国家允许其从事一定的营利活动,同时国家给予一定资助。国有事业单位走的是一条逐步从计划经济到市场经济转变的道路。作为民办学校,它本身就是市场经济的产物。对于民办学校的管理,应当符合市场经济的规律。

    三、民办学校取得合理回报的办法

    法律规定民办学校可以取得合理回报的同时,对民办学校取得回报规定了一定的限制。这一规定的目的,主要是考虑到学校作为人才培养的基地,需要有源源不断的资金投入,用于学校设施的更新、聘请更高水平的教师以及教师的培训等,以保障学校教学质量的不断提高。如果学校将办学的结余全部分掉,竭泽而渔,那么学校就会丧失进一步发展的物质基础。民办学校的办学成本,主要包括教师的工资、校舍、教育设施和器材的折旧,等等。所谓“预留发展基金”,是指民办学校为进一步发展应从节余中留出的一定比例的资金。“提取其他的必需的费用”,是指根据国家的有关规定,有关部门要求民办学校提取的一些费用,如有的地方要求民办学校交纳一定数额的办学保险基金,以保障民办学校可能发生的一些费用的支出。由于办学成本在各个学校的情况各不相同,对此主要是明确应纳入成本核算的项目。根据本法的规定,民办学校取得合理回报的具体办法,需要由国务院根据各级、各类以及各地区民办学校的实际情况加以规定。

   

    第五十二条 国家采取措施,支持和鼓励社会组织和个人到少数民族地区、边远贫困地区举办民办学校,发展教育事业。

    【释义】 本条是对促进少数民族地区、边远贫困地区民办教育事业发展的规定。

    对少数民族地区、边远贫困地区的教育事业予以大力扶持,是我们国家的一项重要政策。我们国家的东西部之间、城乡之间不仅在经济上存在较大的差距,在教育方面同样存在着这种差距。经济的落后制约教育的投入,反过来低水平的教育和人才的缺乏又制约着经济的发展。目前,在个别经济比较落后的地区,甚至九年制义务教育还得不到普及。利用民间的资金和力量,到少数民族地区、边远贫困地区举办民办学校,是促进这些地方教育发展水平的一种重要手段。改革开放以来,民办学校大多首先在经济较为发达的城市出现,事实上,民办教育在经济欠发达的地区也是大有所为的。因为国家办教育只是近代以来的事情,此前教育历来是由民间承担的,民办教育实际上是教育最原初的存在形式。另一个因素是,贫困地区的资金较为紧张,需要大力吸收民间资本投入到教育领域。各级政府和有关的主管部门应当更新观念,因地制宜,采取各种措施,支持、鼓励和促进民办教育的发展。一方面,政府及其有关部门可以吸引经济发达地区的人士向贫困地区进行捐赠。只要募捐行为是透明、合法和规范的,在经济较为富裕地区的人们是有爱心帮助落后地区的教育事业的。目前我国的希望工程在这方面就做得较为成功。另一方面,当地政府和有关部门可以出台优惠政策,鼓励本地区的人投资兴办学校,尤其是实施学历教育的学校,这对于迅速提高就学率,提高教育水平具有很重要的意义。国家在制定相关政策时,应当考虑到少数民族地区和边远贫困地区的实际情况,不能一刀切,应允许这些地方在法律规定的范围内采取更为灵活的措施。

 

第八章 变更与终止

    第五十三条 民办学校的分立、合并,在进行财务清算后,由学校理事会或者董事会报审批机关批准。

    申请分立、合并民办学校的,审批机关应当自受理之日起三个月内以书面形式答复;其中申请分立、合并民办高等学校的,审批机关也可以自受理之日起六个月内以书面形式答复。

    【释义】 本条是对民办学校的分立、合并的规定。

    一、民办学校分立、合并的含义和种类

    本条至第56条是对民办学校变更的规定。民办学校作为法人,其变更依照法人变更的有关规则。所谓法人的变更,是指法人在存续期间内,法人组织的分立、合并以及在活动宗旨、业务范围上的变化。法人变更的类型包括法人的合并、法人的分立、组织形式的变更以及法人其他重要事项的变更。

    法人的合并是指两个以上的法人合并为一个法人。法人合并分为吸收合并和新设合并。吸收合并是指一个法人归并到另一个现存的法人中去,参加合并的两个法人,只消灭一个法人,另一个法人继续存在并吸收了已消灭的法人。企业法人兼并或事业单位合并多属于这种形式。吸收合并的特殊形式为一个法人分成若干部门并入其他法人之中,吸收已消灭的法人的,不是一个法人,而是几个法人。新设合并是指两个以上的法人合并为一个新法人,原来的法人消灭,新的法人产生。

    法人分立,是指一个法人分成两个以上的法人。法人分立有新设分立和派生分立两种。新设分立,即解散原法人,而分立为两个以上的新法人。派生分立,即原法人存续,但从中分出新的法人。

    二、民办学校分立、合并的程序

    法人的变更,是为了适应内外部情况的变化,追求自身利益最大化的需要。民办学校进行分立和合并也是为了更好地实现学校章程中规定的办学宗旨。

    民办学校的分立、合并首先要由学校理事会或者董事会决定。学校理事会或者董事会是民办学校的决策机构,根据本法第21条的规定,决定学校的分立、合并这样的重大事项,应由学校理事会或者董事会行使。理事会或者董事会决定学校的分立、合并,应当先进行财务清算。企业法人分立、合并还须经债权人同意或向债权人提供担保,否则不得分立、合并。

    民办学校的分立、合并还须得到审批机关的批准。根据本条规定,审批机关一般应当自受理之日起3个月内以书面形式答复;如果申请、合并民办高等学校的,批准的时间可以延长到6个月内。审批机关认为分立、合并的申请不符合法定条件,决定不予批准的,审批机关应当依法书面作出不予批准的决定,并说明理由和依据。民办学校对审批机关不予批准的决定有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

   

    第五十四条 民办学校举办者的变更,须由举办者提出,在进行财务清算后,经学校理事会或者董事会同意,报审批机关核准。

    【释义】 本条是对民办学校变更举办者的规定。

    民办学校的举办者是指民办学校的筹设人,筹设人既可以是社会组织,又可以是个人。目前,我国民办学校的举办者主要有这样几类人:一是学校资产的捐赠者;二是学校资产的投资者;三是教育工作者,他们多是资深的教师、校长、教育家以及离职退休的教育行政部门的官员。民办学校举办者的任务是筹设民办学校,学校成立后,应当说举办者的使命便告完成,这时民办学校的理事会或董事会行使学校重大事项的决策权,民办学校的法定代表人对外代表学校,民办学校的校长负责学校的教育教学和行政管理工作。所谓民办学校举办者的变更,是指举办者人员的增、减或更替。在民办学校的筹设阶段,会出现举办者的增减,在民办学校成立后,为什么还会有举办者的变更,这种变更对民办学校产生何种影响呢?应当说,这里所谓举办者的变更,主要是指出资人的变更,也就是说有的出资人将自己在学校中的资产份额出让给其他的出资人。本法第9条对民办学校举办者的资格和条件作出了规定,即举办民办学校的社会组织,应当具有法人资格;举办民办学校的个人,应当具有政治权利和完全民事行为能力。因此,在民办学校的出资人出现变动时,学校的理事会或董事会应当报审批机关批准。应当注意的是,根据法律的规定,审批机关的职责只是批准或不批准,民办学校的出资人是否变更,如何变更,只要符合法定的条件,经学校的理事会或董事会决定后,审批机关即应批准。

    对于纯粹由捐资举办的学校,捐赠者在设立学校时已将财产捐赠给学校,捐赠财产的所有权已经转移,除非有特殊的情况,捐赠者作为举办者的身份不会变更。如果学校成立后有后续的捐赠者,则他可以根据学校的章程被选为理事或董事,而无法作为举办者。

    民办学校的出资人变更,应当进行财务清算,应将原先的投资人在学校享有的债权和应承担的债务计算清楚,以免出现民办学校资产的不合理的流失。

   

    第五十五条 民办学校名称、层次、类别的变更,由学校理事会或者董事会报审批机关批准。

    申请变更为其他民办学校,审批机关应当自受理之日起3个月内以书面形式答复;其中申请变更为民办高等学校的,审批机关也可以自受理之日起6个月内以书面形式答复。

    【释义】 本条是对民办学校名称、层次、类别变更的规定。

    民办学校名称、层次和类别的变更,属于学校的重大事项,首先需要由学校的理事会或者董事会决定通过。由于学校设立时,学校的名称、层次和类别均需由审批机关批准,因此,在学校决定对上述事项进行变更时,同样也需要报审批机关批准。根据本条规定,审批机关应当自受理之日起3个月内以书面形式答复。对于变更为民办高等学校的,由于国家对举办高等学校的条件要求较之举办其他一般的学校要高,审批机关可能需要更长一些的时间进行审查,因此,法律规定可以自受理之日起6个月内答复。

   

    第五十六条 民办学校有下列情形之一的,应当终止:

    (一)根据学校章程规定要求终止,并经审批机关批准的;

    (二)被吊销办学许可证的;

    (三)因资不抵债无法继续办学的。

    【释义】 本条是对民办学校终止的规定。

    民办学校的终止,是指民办学校丧失民事主体资格,其民事权利能力和民事行为能力终止。根据本法的规定,在以下三种情况下,民办学校应当终止。一是根据学校章程规定要求终止,可称为自行终止。民办学校的章程中一般都规定了办学的宗旨和目的。如果由于学校已经完成了既定的目标,或者因客观情况发生变化,学校办学的目的无法达到,即学校章程中有关学校终止的情形出现,继续办学已经成为不必要,经理事会或董事会决定,学校可以向审批机关提出学校终止的申请。审批机关对此可以作出批准或者不批准的决定。审批机关如果认为学校的现时状况符合学校章程规定的学校终止的情形,同时学校的终止又不妨碍公共利益的,应当予以批准。二是学校因出现本法第62条所列情形,被审批机关吊销办学许可证的,民办学校亦应终止,可称为强制终止。三是民办学校因资不抵债无法继续办学的。所谓资不抵债,是指债务人不能清偿到期债务,也就是学校破产。对于破产是否只限于企业,理论上有不同认识,广义上看,破产现象并不是只有企业所独有的现象,无论是个人或组织,只要出现不能清偿到期债务的情况,就可能破产。学校出现资不抵债的情形,一般是由于学校的办学质量不佳,或者其他经营上的问题,使学校无法招收到足够的学生,学校长期没有足够的学费收入,又没有其他收入,无法支付学校的日常开支以及其他债务造成的。学校招不到学生,或者达不到一定的规模,也就是说学校不能得到认可,其存在也就是不必要的,终止就是自然的事。

    宣告学校破产的机关是人民法院,学校不能自行宣告,债权人也不能宣告。目前根据我国《企业破产法》和《民事诉讼法》关于企业法人破产还债程序的规定,债权人可以向人民法院申请宣告破产还债。破产案件由债务人所在地人民法院管辖。

   

    第五十七条 民办学校终止时,应当妥善安置在校学生。实施义务教育的民办学校终止时,审批机关应当协助学校安排学生继续就学。

    【释义】 本条是对民办学校终止时应妥善安置在校学生的规定。

    民办学校的终止,对于在校的学生,尤其是对学历教育阶段的学生产生较大的影响,因此,如何妥善安置在校学生是此时需要解决的一个重要问题。学生和家长选择某一学校就读往往有多种因素的考虑,如学校的办学特色、办学质量、学费的高低、学习生活环境、学生是否喜爱、学校距离家庭所在地的远近等等。学生就读一所学校,稳定性和连续性对于学生的学习是必要的。在学生或家长难以自主选择学校的情况下,学生因学校的终止而不得不转学,会给学生家长和学生本人带来很大的困难和不便,甚至会影响学生的学习成绩。一般来说,对于一些职业培训机构、文化艺术体育方面的培训机构而言,由于培训的周期较短,培训机构的可选择性较大,因此,在退还学员学费后,一般可以由学员自由选择其他的培训机构进行继续培训。对于从事学历教育的民办学校,学校在终止时,则应当负责联系学生到其他学校就读。法律规定要“妥善安置”在校学生,“妥善安置”就是要求在联系其他学校时,应当征求学生及其家长的意见,尽可能满足他们的合理要求。实际上,对于民办学校终止时学生的安置问题,学生的家长与学校可以在学生入学时签订的协议中约定,将一旦出现这种情况,学校与受教育者的权利义务及违约责任规定清楚。

    本法对于实施义务教育的民办学校终止时,学生的安置作了特别的规定,即除民办学校有义务妥善安置学生外,审批机关即教育行政部门也有协助的义务。教育行政部门应当协助终止的民办学校安排学生到附近的学校或条件相当的学校就读。

   

    第五十八条 民办学校终止时,应当依法进行财务清算。

    民办学校自己要求终止的,由民办学校组织清算;被审批机关依法撤销的,由审批机关组织清算;因资不抵债无法继续办学而被终止的,由人民法院组织清算。

    【释义】 本条是对民办学校终止时的财务清算的规定。

    民办学校终止,应当进行财务清算。清算是对终止的民办学校的财产进行清理,收回债权,偿还债务,如果存有剩余财产,还涉及分配的问题。

    根据本条的规定,对民办学校的清算方式有三种。一是民办学校自行要求终止的,由民办学校自行组织清算。二是民办学校被审批机关依法撤销的,由审批机关组织清算。三是因资不抵债无法继续办学而被终止的,由人民法院组织清算。

    关于清算组织的组成,法律没有具体规定。我国的《破产法》、《公司法》、《个人独资企业法》等对此作出了规定。为保证清算程序的公平、公正,在民办学校进行清算时,应当参照上述法律的有关规定。

   

    第五十九条 对民办学校的财产按照下列顺序清偿:

    (一)应退受教育者学费、杂费和其他费用;

    (二)应发教职工的工资及应缴纳的社会保险费用;

    (三)偿还其他债务。

    民办学校清偿上述债务后的剩余财产,按照有关法律、行政法规的规定处理。

    【释义】 本条是对民办学校财产清偿顺序和剩余财产处理的规定。

    一、 民办学校财产清偿的顺序

    民办学校在进行财产清算后,可能会出现学校资不抵债的情况,也可能会出现学校清偿债务后还有剩余财产情况。如果出现学校资不抵债的情况,那么同为学校的债权人,谁可以优先受偿,这对于每个债权人来说至关重要。对此法律规定了受偿的顺序。根据本条的规定,在受偿顺序中排在第一位的是受教育者,即应当首先退还受教育者的学费、杂费和其他费用。这一规定与我国的《破产法》中破产财产的清偿顺序是不同的,在企业破产中,职工工资和劳动保险的费用是列在最优先受偿的位置的。可能有的人会认为,从经济学的角度来说,学费是受教育者从学校购买教育服务产品所支付的费用,这与企业间交易行为产生的债务是相同的,偿还受教育者的学费应当放在第二位。但是考虑到目前许多家庭为孩子支付的学费是家庭的多年储蓄,从保护学生受教育权,维护社会稳定来看,法律规定优先清偿受教育者的学费是合理的。在受偿顺序中排在第二位的是应发教职工的工资及应缴纳的社会保险费用。职工工资和社会保险费用直接关系职工的生活和养老、医疗、失业等保障问题,涉及他们切身利益。因此,法律也将其列为较为优先的受偿顺序。排在受偿顺序第三位的是其他债务。债是按照合同约定或者依照法律的规定在当事人之间产生的特定的权利义务关系。民办学校承担的债务包括合同之债、侵权之债等。例如民办学校与其他单位签订教学器材的买卖合同,民办学校作为买方在提取货物后没有支付货款,由此产生的债务就属于本法规定的其他债务。

    在清偿中还有两个问题需要进一步探讨。一是关于可以用于清偿本条所规定的债务的民办学校的财产的范围。根据本法第48条的规定,民办学校可以向金融机构申请贷款,那么民办学校就可以以学校的资产作为抵押。这样民办学校的财产中有一部分成为金融机构贷款的担保物。例如,民办学校将自身的某一财产作为抵押,获得了一定数额的贷款。作为担保物的民办学校的财产,是否属于民办学校清偿债务的财产范围呢?对于这个问题,本法虽然没有规定,但根据民法中物权优于债权的原理,民办学校的财产应当首先向抵押权人进行清偿。金融机构作为抵押权人,以学校的特定财产作为学校履行债务的担保,在债务履行期届满抵押人未清偿的,不论债务人是否负担其他债务,金融机构都对担保物有优先直接受偿的权利。抵押权人可以与抵押人协议以抵押物折价或者以拍卖、变卖该抵押物所得的价款受偿。因此,作为担保物的民办学校财产不属于本法规定的民办学校用于清偿债务的财产范围。另一个问题是,民办学校经过清算后,如果发现有尚未缴清的税款,税款应当如何清偿。对此本法也没有规定。根据《企业破产法》、《公司法》等的规定,公司企业所欠税款的偿还在顺序上优于除职工工资和劳动保险费用、清算费用以外的其他债务,可以参考这一规定办理。

    二、 民办学校剩余财产的处理

     对于办学状况良好的民办学校,学校终止时,学校的剩余资产会有较出资人的投入多出的增值部分的资产,这就产生了民办学校剩余财产的归属和如何处理的问题。

    在本法制定前,国务院《社会力量办学条例》第43条规定,教育机构清算后的剩余财产,返还或者折价返还举办者的投入后,其余部分由审批机关统筹安排,用于发展社会力量办学事业。根据这一规定,民办学校清算后的剩余财产,出资人只能得到其投入到民办学校的部分,出资人对办学期间的增值部分的资产,不能享有所有权。民办学校的其他剩余财产,由审批机关,主要是教育行政部门统筹安排,用于发展民办教育事业,如资助其他民办学校等。

    对于剩余财产的处理,总体来说,目前实际中出现的问题并不突出,这主要是由于多数民办学校建校时间还不长,学校的发展还处于初期,学校的积累还不多。对于终止的民办学校,由于资不抵债的较多,因此对于这类学校也不存在剩余财产的处理问题。但有的民办学校认为条例的规定难以执行。例如,某从事外语考试培训服务的民办学校,办学非常成功,并取得了较高的经济效益。该校的负责人表示,办学成功是学校同仁共同努力的结果,在学校的积累越来越多的情况下,需要明确同仁对这部分财产的所有权关系,否则会破坏学校的凝聚力。但由于《社会力量办学条例》的有关规定,学校无法承诺有关同仁对学校积累的财产享有“期权”。在这种情况下,学校只得采取其他的方式以规避条例的规定。

    在《民办教育促进法》制定的过程中,剩余财产的处理问题是争论较大的问题之一。争论的焦点是出资人是否享有以及在多大程度上享有剩余财产的所有权。一种观点认为,民办学校应当是公益性的,出资人投资办学,在任何时候都不得再要求收回资金,学校的剩余财产一律归社会所有,应由有关的国家机关负责用于发展民办教育。第二种观点认为,民办学校应当坚持公益性,但为了吸引投资,可以在学校终止还有剩余财产时,将投资返还投资人。办学期间的积累归社会所有。第三种观点认为,应当根据民办学校的不同性质,采取不同的处理方式。对于营利性的民办学校,应当根据谁出资谁所有的原则,规定投资人享有其投入的财产及其增值收益;对于非营利性学校,剩余财产不再返还,为社会所有。

    对于剩余财产的处理,在一些国家有明确的规定。日本《私立学校法》第51条规定,解散的学校法人的剩余财产,除合并及破产的场合外,在向主管机关提出清理终结的申报时,依捐赠行为规定,归属其应归属者。不能依前项规定处理的财产,归属国库。国家为资助私立学校教育,将依前项规定归属于国库的财产(金钱除外)转让或无息贷给学校法人。但是国家亦可以把相当于该财产价额的金额作为补助金支出。韩国和我国台湾地区的《私立学校法》均有类似的规定。在上述国家和地区,私立学校的剩余财产,除依捐赠者的意愿处理外,一律归属国库,用于资助私立学校教育。由于在这些国家和地区中,根据《私立学校法》设立的学校,学校的财产必须是经由捐赠获得的,私立学校属于非营利性的组织。举办者的捐赠行为一经作出,捐赠财产即属于学校,举办者不再对其享有所有权。捐赠者可以决定学校解散时剩余财产的归属,如捐给其他学校或公益机构,但捐赠者不得再要求返还其捐赠财产。当然,上述规定适用于非营利性的私立学校。对于非依《私立学校法》设立的学校,则不适用《私立学校法》的有关规定。

    我国民办学校的情况复杂,既有捐资办学,又有大量投资办学的;既有非营利性的,实际上又有营利性的学校,因此,对于剩余财产的处理,不可能作出像日本《私立学校法》那样的统一的规定。《社会力量办学条例》采取的办法是,对于捐资人,不予返还;对于非捐赠的出资人,在学校终止时,可以得到以其原出资额为限的返还。但问题是,作为投资人,其投资行为必然要求得到利润,也即经济上的回报,否则他就会选择捐资。因此,仅仅规定直至学校解散时,出资人才可以“还本”,是无法满足投资人的利益的。《民办教育促进法草案》对于剩余财产的处理,基本沿用了《社会力量办学条例》。但为了平衡民办学校投资人的利益,草案规定了“合理回报”条款(参见第51条的释义)。根据草案的规定,给予投资人在办学期间一定的经济上的“合理回报”,作为对投资人举办民办学校的奖励。投资人取得“合理回报”之后,在处理剩余财产时,只可取得原出资额,不得再要求学校资产的增值部分。对于这一部分的增值财产,则由审批机关负责用于民办教育事业。对于非营利性学校,由于学校的财产是捐赠财产,捐赠人在学校成立后,不再享有捐赠财产的所有权,规定剩余财产返还举办者的投入,无疑是要求将剩余财产的一部分返还给捐赠者,这种做法不符合民事法律的有关规范,显然是不合适的。对于营利性学校,投资者应当按照其出资份额,取得相应的收益。投资者不仅可以依法在学校存续期间取得回报,在学校终止时,也应按出资比例享有资产的增值。

     由于对于剩余财产的处理存在不同意见,立法过程中有关本条的修改也经历了一个过程。20028月提交常委会审议的草案第二次审议稿对草案进行了修改,规定:民办学校清偿债务后的剩余财产,根据民办学校的性质,归举办者所有或者由审批机关统筹安排,用于发展民办教育事业。200210月和12月提交常委会审议的草案第三次和第四次审议稿删去了“根据民办学校的性质,归举办者所有”的规定,实际上恢复了原草案的规定。在草案经过第四次审议后,草案的表决稿再经修改,规定:民办学校清偿上述债务后的剩余财产,按照有关法律、行政法规的规定处理。立法者的意图在于,由于民办学校的资产来源方式多样,对其清偿债务后的财产处理,也应根据不同情况作出不同的处理。其处理方式要依据有关的法律、行政法规的规定办理。这主要是两类情况:对于非营利性的民办学校,根据《公益事业捐赠法》的有关规定,学校终止后,剩余财产应当由教育行政机关予以安排,用于民办教育事业的发展。对于营利性的民办学校,应当按照民法的有关规定,投资人之间按照出资比例分配剩余财产。

   

    第六十条 终止的民办学校,由审批机关收回办学许可证和销毁印章,并注销登记。

    【释义】 本条是对民办学校终止后需办理的手续的规定。

    民办学校的办学许可证是审批机关颁发给民办学校证明其符合法定条件且审批机关准予其设立的证明文件。民办学校的印章是证明载有印章的文件是由印章所示的民办学校出具的。登记是民办学校到登记机关申请注册并证明其合法存在的法定手续。办学许可证、印章和法人登记证书,都是证明民办学校存在的证明。民办学校终止,也就是说民办学校已经不存在了,上述证明民办学校存在的证明应及时办理收回、销毁和注销手续。如果不对上述证明及时处理,就可能造成混乱。如其他单位使用终止的民办学校的办学许可证或印章招生,家长和学生因为有许可证或印章就容易轻信,上当受骗,在社会上造成不良影响。

 

第九章 法律责任

  第六十一条 民办学校在教育活动中违反教育法、教师法规定的,依照教育法、教师法的有关规定给予处罚。

    【释义】 本条是关于民办学校违反教育法、教师法应当承担法律责任的规定。

    《教育法》是教育法律方面的基本法律,是制定《民办教育促进法》的依据,《教育法》中所规定的内容当然适用于民办教育活动。本法中对民办教育活动中民办学校可能出现的具有特殊性的违法情况及具体法律责任作出了比较详细的规定,但是,有些违法情形不仅在民办教育中存在,在其他形式的教育活动中也会存在,这些具有共性的情形《教育法》中已经作出规定,《民办教育促进法》就不再作出规定。《教育法》中已有规定的,民办学校违反了规定,就依据《教育法》承担相应的法律责任。《教育法》第73条规定,明知校舍或者教育教学设施有危险,而不采取措施,造成人员伤亡或者重大财产损失的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法追究刑事责任。第78条规定,学校及其他教育机构违反国家有关规定向受教育者收取费用的,由教育行政部门责令退还所收费用;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分。第79条规定,非法举办国家教育考试的,由教育行政部门宣布考试无效;有违法所得的,没收违法所得;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分。民办学校违反了《教育法》上述规定的,需要依法追究其法律责任。

    《教师法》是专门规范教师合法权益和建设优质教师队伍的法律,它对教师的权利和义务、资格和作用、培养和培训、考核、待遇等内容作出了规定。其中,特别规定了侵犯教师合法权益所应当承担的法律责任。《教师法》适用于所有学校的教师,民办学校的教师权益保护也是以《教师法》为依据的。《教师法》第35条规定,侮辱、殴打教师的,根据不同情况,分别给予行政处分或者行政处罚;造成损害的,责令赔偿损失;情节严重,构成犯罪的,依法追究刑事责任。第36条规定,对依法提出申诉、控告、检举的教师进行打击报复的,由其所在单位或者上级单位责令改正;情节严重的,可以根据具体情况给予行政处分。第三十八条规定,严重妨碍教育教学工作,拖欠教师工资,损害教师合法权益的,由上级机关责令限期归还被挪用的经费,并对直接责任人员给予行政处分;情节严重,构成犯罪的,依法追究刑事责任。《教师法》的这些规定,都适用于对民办学校教师权益的保护。

   

    第六十二条 民办学校有下列行为之一的,由审批机关或者其他有关部门责令改正,并予以警告;有违法所得的,退还所收费用后没收违法所得;情节严重的,责令停止招生、吊销办学许可证;构成犯罪的,依法追究刑事责任:

    (一)擅自分立、合并民办学校的;

    (二)擅自改变民办学校名称、层次、类别和举办者的;

    (三)发布虚假招生简章或者广告,骗取钱财的;

    (四)非法颁发或者伪造学历证书、结业证书、培训证书、职业资格证书的;

    (五)管理混乱严重影响教育教学,产生恶劣社会影响的;

    (六)提交虚假证明文件或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实骗取办学许可证的;

    (七)伪造 、变造、买卖、出租、出借办学许可证的;

    (八)恶意终止办学、抽逃资金或者挪用办学经费的。

    【释义】 本条是关于民办学校违法情形及其应当承担法律责任的规定。

    我国的民办教育发展还处于起步阶段,社会对民办教育有很大的需求,但同时,民办学校的发展中也出现各种不规范的现象。从20世纪80年代中期以来,尽管从中央到地方都不断有规范民办教育的种种法规、规章和其他规范性文件出台,但是,民办教育中的违法违规现象还是层出不穷、屡禁不止。在这次制定《民办教育促进法》的过程中,立法机关经过广泛调查研究,听取各方面的意见,从民办教育的实际情况出发,有针对性地总结出民办学校办学中可能出现的各种违法犯罪现象,并以具体列举的方式在本条一一作出规定。主要包括以下8种情形:

    一是擅自分立、合并民办学校的。根据本法的规定,民办学校必须是法人单位,必须符合法定的条件,并依据法定程序以予审批登记。因此,分立、合并民办学校就意味着组成新的法人单位,需要重新审批和登记。在实践中,擅自分立、合并民办学校的现象时有发生。据此,本法第53条规定,民办学校的分立、合并,须由学校理事会或者董事会报审批机关批准。未经批准就擅自分立、合并民办学校的行为即属于违法。

    二是擅自改变民办学校名称、层次、类别和举办者的。民办学校的名称、层次、类别和举办者,在民办学校的审批和登记中都已经确定下来,也是民办学校作为特定法人单位的标志。实践中,一些民办学校存在擅自改变学校名称、层次、类别和举办者的情形,主要是将小名称改为大名称,将低层次学校改为高层次学校,将吸引力不足的类别改为时尚的类别,擅自决定更换举办者,给社会和受教育者以错误的信息,直接损害受教育者的合法权益,并影响了有关部门对学校的监督和管理。针对这种情形,本法第54条规定,民办学校举办者的变更,须由举办者提出,并需要进行财务清算,在学校理事会或者董事会同意后报审批机关批准。55条规定,民办学校名称、层次、类别的变更,须由学校理事会或者董事会报审批机关批准。否则,即属于违法行为。

    三是发布虚假招生简章或者广告,骗取钱财的。《广告法》第4条规定:“广告不得有虚假的内容,不得欺骗和误导消费者。”第9条规定,广告中对服务的内容、形式、质量、价格、允诺有表示的,应当清楚、明白。第24条规定,广告主自行或者委托他人设计、制作、发布广告,应当具有或者提供真实、合法、有效的确认内容真实的证明文件。近年来,在各种新闻媒体上,可以看到各类民办学校的招生广告和招生简章,甚至一些中介组织也在民办学校的招生中帮助散发各种简章和广告。但是,这些招生简章和广告中存在着说大话、夸海口、乱许诺的成分,甚至有一些民办学校及中介组织打着招生的名义,虚张声势,以捞取钱财为目的,发布虚假广告,严重损害了民办学校的社会形象,损害了广大受教育者的合法权益,引起社会的不满。在《民办教育促进法》的制定过程中,常委会组成人员对这方面的问题反映都比较强烈。因此,本法第41条规定,民办学校的招生简章和广告,应当报审批机关备案。

    四是非法颁发或者伪造学历证书、结业证书、培训证书、职业资格证书的。民办学校的学历证书、结业证书、培训证书、职业资格证书等证书,是参加和接受民办学校教学活动的标志,也是民办学校受教育者在校学习情况的真实反映。伪造这些证书,不仅会破坏民办学校的声誉,也会破坏整个民办教育的声誉和形象。实践中,一些民办学校不是将注意力放在提高教育水平和教学质量上,而是对教育教学活动马虎草率,滥发各种证书,有的民办学校甚至存在伪造学历证书、结业证书、培训证书、职业资格证书的违法犯罪行为,严重败坏了民办学校的声誉,损害了受教育者的合法权益。

    五是管理混乱严重影响教育教学,产生恶劣社会影响的。民办学校的管理活动是民办学校能否健康发展的重要保证。与公办学校相比,我国的民办学校管理活动还相对薄弱。为此,国家教委19963月专门下达《关于加强社会力量办学管理工作的通知》,指出民办学校中比较突出的问题是,相当一部分学校缺乏必要的办学条件,教育质量难以保证;一些学校在办学指导思想上不端正,在招生、收费、颁发证书等方面违反国家规定,造成不良社会影响;一些学校内部管理混乱,缺乏规章制度等。民办学校的内部管理混乱,必然影响教育教学活动,误人子弟,在社会上造成恶劣影响,对此,民办学校的举办者要承担相应的法律责任。

    六是提交虚假证明文件或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实骗取办学许可证的。民办学校要取得办学许可证,必须符合法定的事实条件,民办学校的举办者在申请办学的过程中,应当如实提供有关方面的证明文件,通过法定程序取得办学许可证。对于提供虚假证明文件或者故意采取欺骗手段隐瞒举办民办学校必须具备的重要条件的事实,骗取办学许可证的,其办学许可证无效,有关违法人员要依法承担相应的法律责任。

    七是伪造、变造、买卖、出租、出借办学许可证的。实践中,个别民办学校存在不符合办学条件而伪造、变造、购买办学许可证,非法举办学校,招收学员的违法行为。个别民办学校本身已具有办学许可证,符合办学条件,但为了获取非法利益,将本学校的办学许可证卖出、出租或者出借给其他个人或者组织非法举办民办学校。民办学校对于上述违法犯罪行为都要依据本条规定承担相应的法律责任。

    八是恶意终止办学、抽逃资金或者挪用办学经费的。实践中,极少数民办学校的举办者,在收取各种费用后,恶意终止办学,遣散教师和学生,有的民办学校举办者在办学过程中抽逃、转移或者挪用办学经费,严重侵犯了民办学校和受教育者的合法权益。为此,本法第36条规定,民办学校存续期间,所有资产由民办学校依法管理和使用,任何组织和个人不得侵占。本法第八章还专门规定了民办学校变更和终止后的财务清算制度。

    根据本条的规定,民办学校有上述违法犯罪行为之一的,须承担以下法律责任:一是由审批机关或者其他有关部门责令改正,并予以警告。二是民办学校在办学活动中有违法所得的,在退还所收费用后由有关机关没收违法所得。三是违法情节严重的,责令停止招生、吊销办学许可证。四是在办学活动中构成犯罪的,依法追究刑事责任。

    

    第六十三条 审批机关和有关部门有下列行为之一的,由上级机关责令其改正;情节严重的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分;造成经济损失的,依法承担赔偿责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任:

    (一)已受理设立申请,逾期不予答复的;

    (二)批准不符合本法规定条件申请的;

    (三)疏于管理,造成严重后果的;

    (四)违反国家有关规定收取费用的;

    (五)侵犯民办学校合法权益的;

    (六)其他滥用职权、徇私舞弊的。

    【释义】 本条是关于审批机关和有关部门违法行为应当承担法律责任的规定。

    一、本条明确规定了行政审批机关和有关部门应承担法律责任的6项违法行为:

     1.拖延审批时限规定的行为

    本法第13条规定了行政审批机关审批民办学校筹设申请的时限:“审批机关应当自受理筹设民办学校的申请之日起30日内以书面的形式作出是否同意的决定。”第16条规定了行政审批机关审批正式设立民办学校申请的时限:“申请正式设立民办学校的,审批机关应当自受理之日起3个月内以书面形式作出是否批准的决定,并送达申请人;其中申请正式设立民办高等学校的,审批机关也可以自受理之日起6个月内以书面形式作出是否批准的决定,并送达申请人。”如果审批机关在以上法定时限内不答复申请人是否批准、不送达是否批准的书面决定,审批机关的行为即属于违法行为。另外,本法第53条第2款和第55条第2款规定,申请分立、合并或变更民办学校的,审批机关应当自受理之日起3个月内以书面形式答复;其中申请分立、合并或变更民办高等学校的,审批机关也可以自受理之日起6个月内以书面形式答复。行政审批机关不按照以上规定的时限执行,要承担相应的法律责任。

    2.批准不符合本法规定条件申请的违法行为

    本法第9条规定,举办民办学校的社会组织,应当具有法人资格。举办民办学校的个人,应当具有政治权利和完全民事行为能力。民办学校应当具备法人条件。第12条规定,申请筹设民办学校的,要向审批机关提交有关材料:一是申办报告;二是举办者姓名、住址或者名称、地址;三是资产来源、资金数额及有效证明文件,并载明产权;四是捐赠财产的捐赠协议。第14条规定,申请正式设立民办学校,申请人应当提交的材料包括:一是筹设批准书;二是筹设情况报告;三是学校章程、首届学校理事会、董事会或其他决策机构组成人员名单;四是学校资产的有效证明文件;五是校长、教师、财会人员的资格证明文件。第53条和第54条对民办学校分立、合并或变更申请的条件也作了明确规定。对于上述申请,审批机关应当依据法律规定,对申请人提交的材料进行认真审查,符合法定条件和标准的,审批机关应当予以批准。如果审批机关对不符合法定条件而予以批准,应当追究法律责任。

    3.审批机关和有关部门疏于管理,造成严重后果的违法行为

    民办教育事业属于公益事业,是社会主义教育事业的组成部分,国家在对民办学校给予积极鼓励和大力支持的同时,对民办学校也予以正确引导和依法管理。审批机关和有关部门,如教育行政部门、劳动和社会保障部门、民政部门、工商部门、税务部门、审计部门等,都应当依法根据自己部门的职责监督和管理民办学校。如果以上行政部门不依法履行职责,疏于管理造成严重后果的,有关人员要承担法律责任。严重后果包括举办人抽逃、挪用资金致使学校教学无法继续,学校管理混乱,发生生命和财产损害的重大安全事故,学校与教师、学生发生对立,致使教育教学活动无法正常进行等。

    4.违反国家有关规定收取费用的违法行为

    民办学校具有独立法人资格,对投入的财产享有法人财产权,行政机关不得巧立名目向民办学校乱摊派、乱收费,加重或变相加重民办学校的负担。本法第36条第2款规定,“任何组织和个人不得违反法律、法规向民办教育机构收取任何费用。”例如,行政机关不得以对民办学校教职工进行培训为由,强迫民办学校交纳培训费;行政机关组织或委托社会组织对民办学校进行评估,不得多收费和乱收费。

    5.侵犯民办学校合法权益的违法行为

    民办学校依法享有办学自主权,本法第5条规定,“民办学校与公办学校具有同等的法律地位,国家保障民办学校的办学自主权。”民办学校享有办学自主权包括:学校自主管理学校内的日常事务;按照规定组织教育教学;聘任和解聘学校教师和其他工作人员;决定教职工的编制定额、工资标准和奖励;决定学校的分立、合并、终止;决定招生名额和学生收费标准等权限。这些权利行政机关不得任意剥夺或无理干预,如果发生侵犯民办学校的合法权益,行政机关就将处于违法的境地。

    6.其他滥用职权、徇私舞弊的违法行为

    本项是指行政机关在管理民办学校中,在上述各项违法行为之外,如果还有其他的滥用职权、徇私舞弊的违法行为都要予以追究。所谓滥用职权的违法行为,是指审批机关和有关部门超越法律、法规、规章赋予的职权,在管理民办学校时,不依法定职权而任意行事,如擅自决定民办学校的分立、合并,擅自占有民办学校的财产等。所谓徇私舞弊是指审批机关和有关部门为了私情私利而利用职务之便,故意违背法律规定,歪曲或伪造事实,做不该做的事情,如收取学校负责人财物,放纵其侵吞学校财产,放任学校中的违法行为等。

    二、责任形式

    本条规定,发生违法行为,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;造成经济损失的,依法承担赔偿责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任,即根据不同的情况应当承担行政责任和刑事责任。

    1.行政责任。这里的行政责任是指审批机关和有关部门的责任人员承担的行政上的责任。审批机关和有关部门都有上级领导机关,对于行政机关的较轻的违法行为,上级行政机关责令下级机关改正。改正是一切违法行为得到纠正的前提,违法行为必须先纠正,行政机关纠正了违法的行政行为方可消除后果。行政责任的一种形式是行政处分,也可以称为对内部的行政处罚。行政处分是国家机关对违法失职的主管人员和其他直接责任人员给予的惩处措施。根据《国家公务员暂行条例》第33条规定,行政处分共有6种,即警告、记过、记大过、降级、撤职和开除(行政责任还有一种是行政处罚,这是行政机关对其外部的管理对象,即相对人所发生的违法行为给予的处罚。行政处罚的种类,根据《行政处罚法》的规定包括:警告;罚款;没收违法所得、没收违法财物;责令停产停业;暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照;行政拘留。由于本条规定的是国家行政机关工作人员的法律责任,因此,作为外部行政行为的行政处罚,没有规定)。

    行政责任中另外一种特殊的责任形式是行政赔偿责任。行政审批机关和有关部门发生本法规定的违法行为,给民办学校造成经济损失的,应当承担行政赔偿责任。行政赔偿是国家赔偿的一部分,根据《国家赔偿法》第4条规定,因行政机关侵犯相对人财产权的,受害人有取得赔偿的权利。违法行为包括四个方面:一是违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财产财物等行政处罚;二是违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施;三是违反国家规定征收财物、摊派费用;四是造成财产损失的其他违法行为。

    2.刑事责任。即依照《刑法》、《刑事诉讼法》,对构成犯罪的行为追究的责任。在民办学校审批和管理中,如果发生收受贿赂、滥用职权和徇私舞弊,则应依法对当事人予以刑事制裁。刑法第385条规定,国家工作人员利用职务上的便利,索取他人财物的,或者非法收受他人财物,为他人谋取利益的,是受贿罪;刑法第397条第1款规定,国家机关工作人员滥用职权,致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的,处3年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的,处3年以上7年以下有期徒刑;刑法第397条第2款规定,国家机关工作人员徇私舞弊,处5年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的,处5年以上10年以下有期徒刑。

   

    第六十四条 社会组织和个人擅自举办民办学校的,由县级以上人民政府的有关行政部门责令限期改正,符合本法及有关法律规定的民办学校条件的,可以补办审批手续;逾期仍达不到办学条件的,责令停止办学,造成经济损失的,依法承担赔偿责任。

    【释义】 本条是关于社会组织和个人擅自举办民办学校应承担的法律责任的规定。

    民办学校与公办学校一样承担按照国家教育方针培养合格的社会主义建设者的任务,举办民办学校的责任是非常重大的。因此,国家为保障民办学校的办学方向,保证民办学校的办学质量,对民办学校的设立,规定了严格的审批程序。对办学资金、从教人员资格、学校设施、学校的组织等,本法及其他法律、行政法规、规章都有严格规定。举办者必须严格按照规定举办民办学校,任何人和组织不得自作主张,违反规定举办民办学校。如果有擅自举办民办学校的,县级以上教育行政部门、工商管理部门、民政登记部门等有权责令限期改正。经过改正,符合条件,允许学校补办登记。之所以要这样规定,是因为一些人未经审批创办了民办学校,这些学校可能在某个方面没有达到本法规定的办学条件,为了保护办学者的利益和办学积极性,使受教育者继续接受教育,保持学校的稳定性和连续性,本着实事求是的精神,给予一个弥补缺陷、改正过失的机会。这样做,对办学者、从教者和受教育者都有利。

    对于经责令改正,到期限仍达不到办学条件的学校,本着对国家、对社会和受教育者负责的原则,要责令停止办学。停止办学的民办学校,对学生、对学校的投资人等造成经济损失的,由举办学校的社会组织或个人予以赔偿。这里的赔偿是民事赔偿,民事赔偿根据《民法通则》第106条的规定:“公民、法人违反合同或者不履行其他义务的,应当承担民事责任。公民、法人由于过错侵害国家的、集体的财产,侵害他人财产、人身的,应当承担民事责任。”  这里的赔偿要注意两方面问题,一是赔偿的主体是擅自办学的社会组织和个人,而不是宣布停止办学的县级以上人民政府的有关行政部门。二是赔偿范围是全部赔偿受侵害人的实际损失。民法上讲的实际损失包括直接损失和间接损失。因此,在适用全部赔偿原则时,要公平合理,又要实事求是,切实可行。

 

第十章 附则

    第六十五条 本法所称的民办学校包括依法举办的其他民办教育机构。

    本法所称的校长包括其他民办教育机构的主要行政负责人。

    【释义】 本条是关于民办学校及其校长范围的规定。

    所谓民办学校是相对于公办学校而言的。“民办学校”这一称谓有一个演变形成的过程,最初称为社会力量举办的教育机构。《宪法》第19条第4款规定:“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。” 《教育法》第25条规定:“国家鼓励企业事业组织、社会团体、其他组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构。”这些规定实际就是社会力量办学的依据。依据《宪法》、《教育法》的规定,国务院颁布的《社会力量办学条例》第2条规定:“企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民个人利用非国家财政性教育经费,面向社会举办学校及其他教育机构(以下称教育机构)的活动,适用本条例。”根据国务院《社会力量办学条例》的规定,社会力量举办的学校被称做“社会力量举办的教育机构”。本法第2条规定:“国家机构以外的社会组织或者个人,利用非国家财政性经费,面向社会举办学校及其他教育机构的活动,适用本法。”两者在适用范围上是基本一致的。在本法中,“民办学校”作为法律用语,正式使用。为简洁起见,本法将“民办学校及其他民办教育机构”统称为“民办学校”。

    在实际生活中,民办学校的名称和类型比较复杂,多数民办学校主要是学历教育一类的学校,其名称有大学、学院、中学、小学等,冠有“学校”的称谓,但是也有一些民办学校没有冠以学校的称谓,特别是一些职业技能培训机构,其名称很复杂,如培训中心、教育服务中心、职业教育服务中心等,习惯上称其为“教育机构”,它们虽然没有冠有“学校”的称谓,但符合学校的特征,要适用本法和教育方面的有关法律,因此本法用 “其他民办教育机构”将这部分民办教育机构纳入到本法的调整范围,两者在适用本法规定上是一样的,具有同等的权利和义务。

    同样,民办教育机构的行政负责人也包括两种情况,一种称校长,冠以学校名称的称校长;另一种则比较复杂,有的称主任,但他们在学校的教育教学和行政管理中的权利和义务是相同的。

   

    第六十六条 在工商行政管理部门登记注册的经营性的民办培训机构的管理办法,由国务院另行规定。

    【释义】 本条是关于营利性民办培训机构管理办法的规定。

    本条体现了对民办学校进行分类管理的精神。在工商行政管理部门登记注册的经营性的民办培训机构与本法所调整的民办学校有诸多不同之处:

    1.性质不同。经营性的民办培训机构的性质是营利性组织,其目的是通过提供教育培训服务而获取经济利益;而本法所调整的民办学校的性质是非营利性组织或者说是基本非营利性组织,其目的是培养社会主义建设事业的各类人才。

    2.产权归属不同。经营性的民办培训机构属于营利性组织,在财产归属上受公司法、民法等法律的调整。在民办培训机构终止、清算后,民办培训机构的投资人可以依法在清偿债务后取得剩余财产;而本法所调整的这类民办学校属于公益性组织,原则上应当遵循公益性组织运作的基本原则和规则,其财产权本质是属于社会公共财产。

    3.登记机关不同。经营性的民办培训机构属于营利性组织,其登记机关是工商行政管理部门;而本法所调整的民办学校,依照相关的法律法规的规定,其登记机关应该是民政部门。登记机关的不同在一定程度上也反映了二者性质上的区别,在工商行政管理部门注册登记,形式上就属于营利性组织,应该遵守《公司法》等相关法律、法规的规定。

    4.优惠措施不同。经营性的民办培训机构属于营利性组织,其应当按照《公司法》等相关法律、法规的规定登记注册,接受年检,缴纳税款,依法获得土地使用权等;而本法所调整的民办学校由于是公益性组织,能够享受国家相关法律法规规定的税收优惠和用地优惠以及接受捐赠的优惠等。本法第46条规定,“民办学校享受国家规定的税收优惠政策”,优惠的目的是为了促进民办教育的发展,为社会主义事业培养更多的人才。

    5.会计准则不同。我国的会计准则有事业单位会计准则和企业会计准则之分。对于经营性的民办培训机构而言,其属于营利性组织,需要在工商管理机关登记注册,要采用企业会计准则,只有这样才能够确切地记录其经营活动情况。对于本法所调整的民办学校而言,应当适用事业单位会计制度,在由国家教委、财政部颁布的《社会力量办学财务管理暂行规定》中明确规定,“学校财务机构应根据财政部颁发的《行政事业单位会计制度》设置会计帐簿,并按照《中华人民共和国会计法》认真搞好日常会计核算和监督工作”。

    理解本条规定还需要注意的是,所谓“经营性的民办培训机构”,包括两层含义:一是本条规定的到工商行政管理部门登记注册的民办培训机构仅限于营利性的,因为民办培训机构中也有非营利性的,比如经劳动和社会保障部门审批设立的一些职业技能培训机构,以公益性为目的,专门培训下岗职工,这类民办培训机构就应当适用本法的规定。二是本条规定的民办培训机构不包括民办学历教育机构,仅限于培训机构。民办学历教育机构不得办成营利性的,适用本法的规定。

   

    第六十七条 境外的组织和个人在中国境内合作办学的办法,由国务院规定。

    【释义】 本条是关于中国境内外合作办学的规定。

     随着对外交流的不断扩大,对外教育合作日益增多,特别是中国加入世贸组织后,根据世贸组织的有关规定,境外的组织和个人可以依法到中国境内合作办学。《教育法》第83条规定:“境外的组织和个人在中国境内办学和合作办学的办法,由国务院规定。”实践中,境外的组织和个人在中国境内办学,分两种情况,一种情况是境外的组织和个人所办学校以中国受教育者为招生对象;另一种情况是境外的组织和个人在中国境内所办学校以外国受教育者为招生对象,这种学校就是通常所说的国际学校。由于教育有很多特殊性,不同于一般的服务业,涉及如何培养人才和培养什么样的人才的问题,因此,境外的组织和个人到中国境内办学时,对于以中国受教育者为招生对象的办学形式必须有所限制,即要求采取中外合作办学的形式,而对于纯粹以境外受教育者为招生对象的学校,境外的组织和个人则可以在中国境内单独举办。

    本条规定包括两层含义:第一,境外的组织和个人在中国境内合作举办的学校在性质上属于民办学校,本法的原则适用于它们;第二,这类学校有境外因素,有许多特殊性,国务院可以专门有针对性地作出一些规定。中外合作办学,境外的合作者是否只限于境外的教育机构,是否包括其他的组织和个人,本法对此并未明确。2003年颁布的《中外合作办学条例》第2条规定:“外国教育机构同中国教育机构在中国境内合作举办以中国公民为主要招生对象的教育机构的活动,适用本条例。”这个规定表明,境外的组织和个人在中国境内合作办学有以下特征:一是中国的合作方必须是教育机构;二是招生对象以中国公民为主;三是境外合作方也应是教育机构;四是必须以合作形式。至于合作的范围,中国在加入世贸组织的《服务贸易具体承诺减让表》有关教育服务的承诺中,对境外组织和个人在中国境内的教育服务作出了更为明确的声明,即允许中外合作办学,外方甚至可以获得多数拥有权,但合作办学的领域不包括初等教育服务中的国家义务教育,不包括特殊教育服务,如军事、警察、政治和党校教育。此外,《中外合作办学条例》还对中外合作办学的设立、组织与管理、教育教学、资产与财务、变更与终止等作出了具体规定。

    第六十八条 本法自200391日起施行。1997731日国务院颁布的《社会力量办学条例》同时废止。

    【释义】  本条是关于《民办教育促进法》施行日期的规定。

    法律的公布日期与施行日期不同。《民办教育促进法》由九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议于20021228日通过,并由国家主席于同日公布,但施行日期则始于200391日。《民办教育促进法》之所以在公布以后9个月才施行,主要是考虑到两方面的因素:一是对这部法律需要一个宣传普及的过程。民办教育在全国各地得到很大发展,但一直缺乏一部正式的国家法律予以规范,所以在法律公布后需一段时间在全社会特别是民办学校举办者和受教育者之间进行宣传。而且,《民办教育促进法》在立法过程中遇到一些十分复杂、争议很大的问题,对于这些问题,法律虽然作出了规定,但需要一段时间学习和理解,以便在一些关键问题上能够正确掌握立法意图,统一认识。二是因为《民办教育促进法》中有不少内容需要由国务院作出具体规定,而国务院作出具体规定需要时间。比如,本法第46条规定,民办学校享受国家规定的税收优惠政策。第50条规定,新建、扩建民办学校,人民政府应当按照公益事业用地及建设的有关规定给予优惠。第51条规定,民办学校取得合理回报的具体办法由国务院规定。第59条规定,民办学校清偿债务后的剩余财产,按照有关法律、行政法规的规定处理。上述条文都需要由国务院作出规定。而国务院对上述事项作出规定需要进行广泛调研,需要一段工作时间。

    为了鼓励社会力量办学,维护举办者、学校及其他教育机构、教育工作者、受教育者的合法权益,促进民办教育事业的健康发展,在本法未制定以前,国务院于1997年制定了《社会力量办学条例》。几年来,这部行政法规对促进和规范民办教育事业健康发展发挥了重要作用。全国人大常委会制定通过《民办教育促进法》之后,该条例即完成其历史使命,自行终止。

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